中华人民共和国国家发展和改革委员会

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完善社会保障制度的思路与对策(四)

    四、完善社会保障制度的政策建议

    ()完善社会救助制度的基本对策

    中国社会救助制度是社会保障制度的基础和最后的“安全网”,国家要在前期工作的基础上,全面推进城乡居民最低生活保障制度的实施和完善,同时积极探索其他社会救助制度的试点和配套,并逐步将农村扶贫开发制度与社会救助制度有机结合起来,将贫困老年人的最低生活保障制度与推进国家老年保障制度结合起来,真正构筑起社会保障制度的最后防线。在制度架构方面,进一步努力的目标应该是“综合的最低生活保障制度”。

    1.关于救助标准

    在最低生活保障资金的负担比例主要由中央财政拿大头以后,中央政府应该对制定最低生活保障标准作出相对统一的规定。可以以人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入和支出、人均地方财政收入和支出等指标构成一个综合指数,将全国的城市和县镇分成若干档次,然后用抽样调查的方法确定各档次中的城市和县镇的最低生活保障标准。指导性标准可以是“绝对标准”,即用最低生活保障金的“金额”来表示,并按物价指数和人均收入指数每隔一定年限进行调整。指导性标准也可以是“相对标准”,即用最低生活保障金相当于当地社会平均收入的一定比例(比如30%40%)来表示。

    2.关于制度框架

    由于贫困成因的复杂性,许多国家和地区,都建立了综合性的社会救助制度。中国的最低生活保障制度在保证了低收入群体的维持生存和最低生活的需求之后,也应该将目光转向医疗、教育、住房等方面,向建立综合性的最低生活保障制度的更高目标努力。可以将最低生活保障制度的制度架构作如下调整:将制度分成日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次。最低生活保障金提供日常需要。对于房租、教育费用(义务教育阶段)和医疗费用(主要是慢性病患者的门诊费用)等特殊需要,要逐步从“减免”政策转向“政府买单”的方式,同时在政府给予财政拨款时再进行平衡。另外,对确有必要的其他费用也可以尽量利用多种途径酌情提供。

    3.城乡一体

    在21世纪,中国的农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市大移民势在必然。从现在开始,应该考虑怎样在不久的将来,使城市的最低生活保障制度和农村的最低生活保障制度接轨乃至合二而一。在适当的时候,将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸,对于在城镇工作、居住一定时限(比如1年及以上)的流动人口,可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。进一步改革目前的流浪乞讨人员救助管理制度。

    4.进一步完善资金运行机制

    应该通过调查研究,设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政,尤其是基层(区、县)财政的支付能力进行评估,实事求是地合理分担。在财政体系中设立城市居民最低生活保障资金专户,以取代以往的民政财务和统计体系中的“城镇社会救济费”。要使各级政府和公众知道,最低生活保障制度和最低生活保障资金不是临时性的应急措施和临时拨款,而是一项长久的国家制度和稳定的财政支出。资金流程力求透明,工作经费落实到位。

    5.加强管理体系建设

    近年来,经过地方民政部门不断争取,少部分地区城市居民最低生活保障管理机构的设置有所改观。辽宁、吉林、黑龙江、云南、湖南、陕西等省,在省、市、县三级民政部门都分别设立了相应的最低生活保障管理机构。我们建议城市居民最低生活保障管理体系可以采取“两个系列、五级管理、六层服务”的管理模式:“两个系列”是指采取政府行政管理和事业单位服务两个系列并行的管理模式;“五级管理”是指在“民政部—省民政厅—市民政局—区或县民政局—街道办事处或镇政府”五个行政区划级别上分别设置行政机构——城市居民最低生活保障管理处(科、股);“六个层次”是指分布在“民政部—省(自治区、直辖市)—市—区或县—街道或乡镇—居民委员会或村民委员会”六个层次上的事业性质的管理服务机构。

    ()加快公共卫生体系建设与完善医疗保障制度的建议

    1.加快公共卫生体系建设的建议

    (1)要提高对中国面临公共卫生严峻形势的认识水平。与发达国家相比,目前中国“第一次卫生革命”仍未完成。各种传染性疾病、地方病仍然在相当范围内存在。艾滋病、禽流感等各种新型传染性疾病不断流行。中国尤其是西部农村地区的公共卫生环境和卫生安全状况不容乐观。面对各种疾病的不断冲击,中国的医疗卫生体系(包括设施、人员、技术和组织系统)缺乏充足的防范能力,中国的医疗保障制度尤其是农村医疗保障残缺不全,中国的医药生产和流通等各环节混乱失序状况严重。

    (2)要进一步提高公共卫生基础地位和政府责任的认识。公共卫生服务是面向区域内全人群、全社会提供的卫生服务,也是一项人人均应享有的最基本的医疗卫生服务,是覆盖面最大、公益性最强、收效最好的社会事业和公共产品,是医疗卫生保障体系的基础。医疗卫生服务保健和医疗保障是“市场失灵”比较普遍的领域,完全依靠市场机制是不行的。纵观世界各国特别是发达国家医疗卫生服务和医疗保障的历史,几乎都有一个由自由市场调节向集中社会统筹的发展过程。公共卫生预防保健和一定程度的医疗保障制度建设,是政府难以推辞的基本职责。

    (3)继续加大公共卫生事业的投入。在实施西部大开发战略之后,国家适当加大了对西部地区卫生领域的投资。2003年“非典”(SARS)危机之后,国家加大了对主要传染病的卫生投入力度。除突发公共卫生事件和重要传染病防治外,政府对卫生事业尤其是公共卫生的投入必须加强。要动员社会力量和公民个人参与公共卫生建设。

    2.完善农村医疗保障制度的政策建议

    (1)农村的医疗保障要与公共卫生紧密结合,新型合作医疗要加入预防保健等基层社区卫生服务内容。

    (2)制定支持农村地区公共事业发展的财政政策和基层化的财政支付原则。建议政府将免去的所有的农业税、附加税费和农林特产税等税费或者相当数额的财政资金,用作维持乡镇社区预防和医疗保障,五保户、老年人照顾等公共事业的资金。同时建立起“基层化”的财政投入原则。

    (3)积极探索适合广大农村特点和需要的农村医疗救助制度。

    (4)大力加强农村公共卫生工作,将乡镇卫生院改制为乡镇公共卫生院。乡镇卫生院转制为公共卫生院有四大意义:一是有利于转变政府卫生部门的职能,从办医院为主改变为办公共卫生为主。二是有利于乡村疾病控制工作和卫生监督工作的开展。三是有利于加强新型合作医疗的制度建设。由乡公共卫生院负责筹集资金理赔报销,带领病人和县医院交涉,可减轻信息不对称现象。四是有利于加强初级卫生保健。由于公共卫生院和医院没有竞争关系,自然有益于与医院建立双向转诊机制。

    (5)支持农民医疗合作组织的建立与发展。

    3.完善城镇医疗保障制度的政策建议

    (1)建立多层次的医疗保障体系。多层次的城镇医疗保障体系主要包括基本医疗保险、企业补充医疗保险和市场医疗保险、社会救助三个主体性层次。重点要做的工作:一是与基本医疗保险制度同步,建立大额医疗费用补助基金,解决基本医疗保险封顶线以上的大额医疗费用;二是国家政策支持,建立补充性医疗保险,鼓励企业资助或者参加;三是发展商业医疗保险;四是建立由政府财政支持的社会医疗救助制度。

    (2)整合医疗资源,建立全民的基层社区卫生服务体系。一是要将社区卫生服务正式纳入城镇医疗保险制度的范畴。二是要得到居民的信任。发展社区卫生,还必须不断提高社区卫生服务的质量。要加大对社区医生的培训,同时要加快社区医生体制的创新。建议在城镇街道社区广泛推开社区(全科)医生独立执业制和社区医生首诊制,允许私人、民间组织兴办基层社区卫生机构,让居民选择自己的全科医生,与医生签约,由医生提供免费的咨询、初诊、小病处方、保健、卫生教育等服务。政府除了进行资格认定、质量监督之外,还要按照医生签约的居民人数补偿医生的服务成本。打破现在社区卫生服务死气沉沉的局面,走出一条真正社会化、民营化的城镇社区卫生服务之路。

    (3)规范公共投资对医院的支持,加快医院改革。“抓小放大”的卫生组织管理政策,显然可能是在我国有限资源条件下的较优的选择。实行这个政策,就意味着政府的公共投资向基层社区卫生倾斜,同时从医院退出,让医院成为自负盈亏的主体。医院的经济补偿将更多地来自医疗保险经费包括社会保险和商业保险。目前定点医院从社会保障局来的资源占50%,今后这个比例还会继续增加。社会保障局对医院的作用会进一步加强。政府需要学会如何通过社会保障局来调控医院的行为。

    (4)努力提高卫生资源的利用效率。要成立“深化卫生领域改革”的专职机构和专家咨询委员会,加强卫生改革的领导,研究新形势下卫生改革的整体思路和发展规划。要研究制定符合中国实际的区域卫生规划,在卫生设施、人员配置等方面真正发挥引导和监督作用。要整合卫生资源,强化公共卫生体系的统一管理,改变传统体制下不同医疗卫生系统或部门相互隔离和封锁的局面。要深化和切实推进药品生产流通体系和医疗卫生服务体系的改革,加强对药物生产、流通和医疗卫生服务主体的监管,保证卫生监督执法和查处力度。要发挥卫生规划在卫生资源配置中的作用,通过适当收缩政府对城市卫生领域的投资,扩大政府投资在农村卫生和城市社区工作中的主体或主导作用。

    ()完善失业保障制度与促进就业的建议

    1.完善失业保障制度的对策

    (1)稳妥完成下岗到失业制度的并轨和失业保障基本制度的统一。并轨使失业保险进入了一个双重责任阶段。一方面,它直接接纳企业新出现的下岗人员,实际上是完全承担劳动力市场的失业风险,体现了失业保险制度的实质。另一方面,它又接收“中心”转入失业保险的下岗人员,体现着对企业历史责任的分担。到“十一五”时期结束时,失业保险将过渡到单一责任,只按照失业保险参保人的失业风险承担责任,出现市场经济常态失业保险运作新阶段。

    (2)将失业保障制度逐步扩大到参加失业保险的所有城镇从业人员。“九五”期间,失业保险的重点在国有企业。“十五”期间,失业保险覆盖面扩大到非国有单位,城镇正规部门的劳动者基本上纳入到失业保险范围。扩大失业保险覆盖面的下一步工作,主要是如何向其他城镇从业人员扩展。机关公务员要纳入,城镇非正规部门从业人员也应当逐步纳入失业保险覆盖范围。

    (3)要大力提高失业保险的覆盖质量。失业保险覆盖面不单纯是数量扩展,还存在一个保险履行质量问题,即参加失业社会保险的职工,在多大程度上履行了制度规定的责任,在多大程度上享受到制度规定的待遇。在失业保险发展过程中,数量的扩展往往得到领导重视,发展很快,但质量的提升则相对较薄弱。其中最明显的一个指标,就是失业保险费的收缴远远未达到制度规定的水平,存在很大的缺漏,这无疑妨碍了失业保险制度功能的发挥。要把失业保险费收缴工作作为一件大事来抓,争取在几年之内,将失业保险费收缴率提高到90%。这样才能为改善受保人的失业待遇创造条件。

    (4)为失业保险金领取者提供更有效、更合理的医疗保障。由于失业者面临的心理和社会压力大,疾病风险相应增大。失业使收入下降,医药费支付能力也下降,失业保险金领取者更需要有医疗保障,特别是在“大病”方面。一些大城市的资料显示,一般疾病的住院治疗费用都在3000 元以上,几乎相当于失业者1年的失业保险金,对他们来说是一个很大的负担。应当加强失业保险在失业者医疗保障方面的作用。一种办法是在失业保险制度内进行调整,加大医疗保障方面的支出,把医疗保障方面的支出仅占失业保险总支出的4.84%逐步提高到占总支出的8%10%。失业者的医疗保障,最终应当与城镇医疗保险衔接。

    (5)更为合理地确定失业保险金支付时间。要将缴费时间与享受待遇时间紧密联系起来。领取失业保险金的时间变量应当细化,不应简单分为三档,而应当按年计量。可以考虑每缴费1年,增加支付1个月的失业保险金。可以考虑让缴费满1年者领取3个月的失业保险金,此后每增加1年的缴费,相应增加1个月的失业保险金,但最长支付不超过24个月。失业保险制度还应当针对老职工设置相应的工作激励机制,鼓励他们一直工作到退休年龄。

    (6)更为合理地确定失业保险金标准。我国目前双重参照最低生活保障和法定最低工资给予失业保险金的做法,在世界上是很独特的。应当研究论证恢复参照缴费工资计发失业保险金的做法,使缴费义务与权利结合起来,可以考虑将失业保险金替代率提高到缴费工资的50%左右。这个水平符合国际劳工组织的建议,也与大多数国家的实践相符。我国的失业保险金支付时间比国外长得多,建立待遇递减机制,在激励失业者就业方面的作用将更为明显。

    2.扩大就业的思路和对策

    目前我国就业和再就业工作还存在诸多问题和挑战:一是如何扩大就业需求的问题,二是在扩大就业的同时必须高度重视就业的质量和劳动关系问题,三是必须高度重视日益严重的农民的失业问题。由于我国失业保障与社会保障制度还不健全,应当把扩大与促进就业作为积极应对失业问题的重要手段。

    (1)大力开发人力资源,消除劳动力市场的分割。数量庞大和素质相对较高的人力资源是我国的最大竞争优势,也是中国经济持续增长的主要源泉和动力。我国劳动力市场目前面临着双重分割,这是人力资源开发中面临的最大挑战。劳动力市场的第一重分割是城乡之间的分割。这主要是因为计划经济体制下采取的户口制度人为地限制了农村人口向城市的流动所造成的。劳动力市场的第二重分割是人才市场和劳动力市场的分割,这一分割通过把人分成不同身份而拒其于特定的市场之外。劳动力市场的这种分割造成了效率的损失。消除劳动力市场的多重分割,形成一个更加整合的劳动力市场,必将带来市场更加有效地配置劳动力资源,从而将进一步推动经济和社会的繁荣和发展。

    (2)建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制。随着劳动力市场改革的逐步深化,改革相对滞后的教育体制和劳动力市场之间出现了很大矛盾。目前大学生就业难的问题就是这一矛盾的突出体现。大学生就业难的问题完全是一个结构性的问题。产生问题的根源主要在于大学毕业生与劳动力市场需求之间出现了脱节,供需之间存在着结构性矛盾。正规的教育体制也应该适应不断变化的市场需求。教育培训如何适应劳动力市场,是一个涉及课程体系、培养目标的复杂问题。要处理好这一问题,需要学术界、政策决策部门和从事实际工作的具体部门的共同努力,需要从理论和实践上不断创新。

    (3)加大积极就业政策的力度,不断提高失业者的就业能力。中国在扩大就业和应对失业问题上的不断探索,逐渐形成了具有中国特色的劳动力市场政策体系,2002年后开始实施的积极就业政策逐渐得到国际社会的高度评价。积极就业政策的实施大大加快了我国城镇居民的社会保障网络的形成,并在确保社会稳定方面发挥了积极的作用。必须进一步加大积极就业政策的实施力度,提高失业者的就业能力。

     (4)实现经济政策、技术政策和劳动力市场政策的统筹整合,提高经济增长的就业吸纳能力。扩大就业的最根本途径当然还依赖于经济增长。我国经济长期持续的高速增长创造了大量就业机会,但目前的问题是经济增长的就业含量不断降低。要使经济增长的就业含量不断提高,首先应该大力发展劳动密集型产业。劳动密集型产业的发展意味着相对于经济增长的就业弹性会增加。其次,要大力发展非国有经济和民营经济,鼓励各种各样的就业形式。

    ()完善城镇基本养老保险制度和老年保障制度的建议

    1.进一步明确推进城镇基本养老保险制度建设的基本目标

    (1)养老保险制度应尽可能实现广覆盖。这是实现社会公平、促进社会发展的需要,也是维护社会稳定的需要,同时也是促进劳动力流动、加快市场经济体制完善的需要。

    (2)基本养老保险只能提供较低水平的保障。中国养老保险的保障标准不可能太高。只能提供以保障公民基本生活安全为目标的、较低水平的保障,在广覆盖目标下更是如此。

    (3)必须强调制度的可持续。养老保险制度必须保持财务上的可持续性。老龄化问题是不可避免的大问题,这对于养老保险是很大挑战。所以,必须充分重视关键技术问题,避免制度本身陷入财务危机。关键技术问题不仅涉及诸如保障标准、享受条件等问题,也涉及管理体制问题。鉴于中国国情,应避免过于复杂的具体制度设计,以便于操作并降低管理成本。

    (4)应当有利于促进经济发展和市场经济体制的完善。社会保障体制是整个经济体制的重要组成部分,因此,必须注意其与其他体制间的相互配合与协调。

    2.推进城镇职工基本养老保险改革的建议

    (1)建立一个可持续且能够符合未来发展要求的新体制。为解决目前政府法定保障计划所提供的保障标准过高和体制内抚养率过高的问题,政府要以全国统筹方式组织基本养老保险。①政府组织的基本养老保险为强制性制度。②基本养老保险以提供参保人员退休后的基本生活保障为目标,因此,替代率应相对较低。③为了组织与管理的方便并尽可能通过转移支付实现社会公平,基本养老保险的受益标准确定方式为待遇确定型,资金流程为现收现付。④为了使基本养老保险能够维持长期收支平衡,退休年龄(养老金领取年龄)不能太低。同时,基本养老金调整应以物价变动为基础,而非以社会平均工资变动为基础。⑤基本养老保险必须实现对工薪劳动者的全覆盖。各种形式的雇主及雇员都必须依法参加。且目标人群的确定应以产业为界而非以城乡为界,与城市化、工业化步骤相协调。同时,基本养老保险既要包括各类企业,也要包括机关事业单位。⑥应至少在省级层次上实施统筹,并逐步向全国统筹过渡。⑦在政府组织基本养老保险的同时,以税收优惠及劳动力市场竞争手段鼓励发展企业(雇主)年金制度,作为对政府法定保障的补充。⑧上述两种保障体制在资金、组织管理等方面应完全分开。换句话说,它们是两个彼此完全独立的养老金支柱。除此之外,还应以税收优惠等方式鼓励个人养老储蓄。上述体制与现行体制的最大差异是将通过个人账户实施积累的部分改为非强制。从基本体制框架上,其仍为“社会统筹与个人账户相结合”的体制,既可以通过改革逐步走出困境,也能够保持制度的连续性,同时,也符合中国共产党十六届三中全会所做出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中有关职工养老保险制度发展的要求精神。

    (2)综合推进养老保障制度的体制建设。在化解政府历史欠账基础上将基本养老保险制度拆分成相对独立的三个支柱。将基本养老保险的基础养老金部分逐步发展为由社会保障税支撑的国家养老金,不足部分由全国社会保险基金和财政弥补,尽快实现全国统筹。国家养老金的待遇水平大约保持在退休前平均工资的20%25%。同时,在做实个人账户及分账运行的基础上把个人账户逐步转变为第二支柱,实行市场化投资运营制度。另外,政府鼓励发展自愿的企业年金及商业个人养老保险,作为养老保障的第三支柱。应当根据上述目标模式,加快完善中国基本养老保险方面的政策和管理体制。①明确政府责任,化解转轨成本。允许财政和部分国有资产变现解决历史债务,用于支付“老人”和“中人”的转轨负担,以及“中人”和“新人”的个人账户亏空部分。辽宁模式可以借鉴,关键要有明确的界限。②加快基本养老保险制度中社会统筹与个人账户基金的分账管理、独立运作体系建设。在做实个人账户的基础上,明确个人账户的所有权和收益权,逐步实行个人账户市场化运作,以便个人自由地选择基金管理公司来进行投资,提高个人账户基金投资收益。③加快机关和事业单位的养老保险体制改革,提高养老保险社会统筹基金的覆盖面,尽快实现参加人员的全国统筹。④明确非正规就业人员、自雇人员、自由职业者的养老保险制度,给予他们参加个人账户养老金还是商业养老保险的选择权。要扩大养老保险的覆盖范围,把城镇所有从业人员都纳入进来。建立养老统筹资金省级调剂机制,提高省级统筹水平。在此基础上,逐步实现全国统筹。⑤完善养老保险基金管理制度,建立和规范社会保险基金支出调整机制。逐步提高退休年龄,扼制提前退休,减轻养老保险基金支付压力。⑥把养老保险第二、第三支柱建设与资本市场发展有机结合起来,在保证积累制养老金安全性前提下鼓励更多的、合格的市场主体介入养老基金投资领域,通过市场竞争提高养老保险基金的投资运营收益。⑦加强养老保险基金投资运行的监管,完善养老基金的法律制度、信息披露制度、风险防范制度等,提高政府和全社会对养老保险基金及其投资运营的监管力度。⑧逐步完善发展企业年金的有关扶持政策,鼓励企业兴办自愿性的企业年金作为第一、第二支柱养老保险待遇的补充。⑨对目前还不参加或不能参加第一、第二支柱的农业劳动者和一些非正规就业人员,国家财政给予一定补贴,鼓励他们参加自愿的商业养老保险或增加银行储蓄。继续强调家庭养老保障制度的法律义务。⑩在有条件的经济发达地区,逐步发展社会化的高龄老年人照料制度、老年社区服务、老龄协会等,迎接日益增多的高龄空巢家庭难以解决的特殊困难。对于农村劳动力外出造成的农村老年人的养老问题,要以最低生活保障制度给予最基本的制度保障,并采取有关政策鼓励其子女给予老人更多的经济支持和照料。

    (3)妥善处理旧体制遗留责任。首先需要解决的是新旧体制的衔接方式。一个可以考虑的思路是,所有人员包括已经退休的人员都参加上述由政府强制组织的基本养老保险。对已退休职工(即“老人”)的养老金差额部分要有资金来源。对改革前参加工作的在职职工(即“中人”)在过去年份中的部分权益要给予补偿。应成立专门机构,统一解决资金筹集、相关个人所积累权益的信息处理以及资金发放等问题。应根据筹资需求、中长期财政收入潜力、其他方面的支出需求以及债务动态情况,在一个中长期财政规划的框架下,形成明确的筹资与支付计划。具体筹资措施可包括增加税收、调整财政支出结构以及国有资产变现等多种方式和途径。

    (4)稳妥划拨国有股充实社会保险基金和弥补基本养老保险基金缺口。在划转过程要做到“统一政策,分级划转,独立运营,自求平衡,中央补助,指导监督”。为了使国有股股权划拨更具可操作性,同时参照2001年已经实施的国有股减持办法,可以采取以下方法进行国有股股权划拨。①对于国内首次上市(IPO)的上市公司,如果有国有股,在上市时统一划拨其国有股股权的20%30%给全国社会保险基金理事会或省级统筹基金,这部分股权在上市之初就明确属于中央和省级社会保险基金所有,性质是非流通的一般法人股。②国内已经上市的股权属于中央政府所有的上市公司,对于那些国家认为在国有经济需要控制的行业和领域,统一划拨上市公司国有股股权的20%30%给全国社会保险基金理事会,这部分股权可以作为保持国有控股地位而“长期持有”,没有特殊情况一般不得转让、变现,而是通过持有股份的分红(包括现金分红和股票分红)来体现作为股东的权益。③对于国内已经上市的股权属于中央和地方政府所有的上市公司,对于那些国家认为在国有股可以不控股,甚至可以退出的竞争性行业和领域,统一划拨其国有股股权的20%30%,按照其股权权属分别给全国社会保险基金理事会或省级统筹基金。④加强社会保险基金的投资管理。全国社会保险基金理事会的资产实力可以基本满足其作为中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金的定位,在中央政府的社会保障政策中起到基础性的作用。省级统筹基金也将通过划拨地方政府的国有股股权进入资本市场,增强其资产实力,通过资本运营来逐步弥补社会保障缺口。这是一举两得的好事。

    (五)加强社会保险基金安全运营的建议

    1.城镇基本养老保险基金安全运营的建议

    (1)逐步实行个人账户基金的市场化运作。要在做实个人账户的基础上,明确个人账户的所有权和收益权,逐步实行个人账户市场化运作,以便个人自由地选择基金管理公司来进行投资,提高个人账户基金投资收益。

    (2)调整和完善社会保险基金支出结构。一是建立和规范社会保险基金支出调整机制,避免临时性决策对社会保险基金支出预期的影响。二是将退休金替代率逐步降低到60%以下。三是逐步提高退休年龄,扼制提前退休,减轻养老保险基金支付压力。

    (3)提高社会保险基金投资运营收益。在保障资金安全的前提下,逐步拓宽投资渠道,进一步健全我国资本市场,加强社会保险人才队伍建设。

    (4)加强社会保险基金运行的行政管理和法律监督。要进一步明确各个部门之间、中央政府和地方政府之间的各自的责任,构建一个职责分明、高效运行、相互协调的管理体制,借助和发挥托管机构和保险市场的积极作用,实现政府主导型的管理体制向社会自治型管理体制转变。

    2.稳妥开展全国社会保险基金安全运营的建议

    (1)明确全国社会保险基金的资产属性及机构定位。社会保险基金理事会专司社会保险基金运营,并承担基金的保值增值的责任。因此该理事会不应是一个行政机构,而应当是一个遵守市场规则、在资本市场上规范运作的特殊的机构投资者。划转到社会保险基金账户的国有资产已不是国有资产,而是国家对国有企业职工社会保险亏欠的补偿。社会保险基金理事会作为这部分资产的管理机构,受所有者委托,在企业中行使股东的权益以及相应的责任和义务。

    (2)明确社会保险基金的投资规则。全国社会保险基金可以是现金补偿,也应当允许社会保险基金以股权形式长期持有划转资产。社会保险基金可以以普通股和优先股两种方式,持有国有资产股权。从获得稳定收益的目的出发,对于经济收入稳定性较差的行业可以考虑采用优先股,这样也可以避免社会保险基金理事会与国有资产监督管理委员会在企业治理方面发生碰撞。

    (3)为社会保险基金投资提供一定的优惠政策。由于中国证券市场不但存在着其他市场经济国家所普遍存在的一般风险,而且还面临着转轨经济国家特有的证券市场失效的系统性风险,政府应该考虑发行像美国那样的专供联邦社会保险基金投资的特种国债,来防范股票市场的系统性风险。未来定向特种社会保障国债应该成为社会保险基金投资中的主体组成部分,这也是政府公共政策支持的一个具体体现。

    (4)积极稳妥投资于海外证券市场尤其是外国政府债券。中国已经加入世界贸易组织,资本市场的开放是不可逆转的历史潮流,通过国际资本市场来保值增值、规避风险是社会保险基金的必然选择。由于经验方面的局限,可以从购买外国政府债券开始,逐步扩大社会保险基金进入国际市场的投资规模。

    (5)稳妥开展划拨国有股的基础项目投资。我国社会保险投资基金的投资领域,要逐步从安全性较高的政府债券向外延伸,比如投资于公司债券和进入股市,先选择大额资本股票。当具备了一定投资经验后,可以选择小型股票、一小部分的风险投资和实业项目投资,如房地产、大型建设项目、基础设施项目等投资。中国大型基础设施与公共工程项目短期收益率不很高,但具有长期的较稳定的收益,投资额比较大,比较适合于社会保险基金进行中长期投资。随着资本市场的完善和基金管理公司的日益成熟,可以逐步放宽对投资比例和投资方向的限制,为基金公司创造更大的投资自由度和发展空间。

    3.进一步完善职业(企业)年金的发展政策

    政府的税收优惠政策是激励企业建立补充养老保险的重要手段。英国、美国、澳大利亚等国家补充养老保险之所以达到较高的覆盖水平,很大程度上得益于税收优惠政策的激励。中国在辽宁试点中对企业年金规定了4%的税收优惠政策,应当逐步推广到所有类型的职业年金制度。同时考虑在供款、投资和领取三个环节的税收优惠政策,建议采取国际通用的EET税收优惠模式EET模式,即在缴费和收益环节免税(exempt),在养老金的领取环节上征税(tax)。。在调整职业(企业)年金制度的同时,加快企业年金管理体制改革,建立符合市场化投资要求的监管体制。加快制定企业年金法等有关的法律法规,为企业年金的发展创造稳定的、公平的外部环境。

    ()加快发展农村社会保障制度的建议

    1.以政府财政投入为主体,以省(自治区、直辖市)为单位建立农村最低生活保障制度

    由于公共资源投入能力的限制,我们不可能在短时期内建立起一整套的相对完善的农村社会保障制度,只能根据农民对保障的需求和经济发展水平而“择优选择”。最低生活保障制度是农村社会保障体系的基座,是社会保障体系中的最后一道“安全网”。目前,最急需建立的保障项目是社会救济性的最低生活保障制度。农村最低生活保障制度因为直接瞄准农村中的穷人而能够弥补国家现有“三农”支持政策的不足。社会“安全网”的存在会促进农业劳动者更主动地从事那些有一定风险但潜在回报相对较高的活动,从而促进农村产业结构的战略性调整;也能够减少农民的应急性储蓄,从而活跃农村消费市场,拉动内需。一个有效的社会“安全网”能够促进国家在其他政策领域内集中关注效率而不是公平的问题。政府财政投入应该是最低生活保障资金来源的主体。2003年,我国农村共有特困人口约1972万人。仍然按照每人每年补差200元、400元和600元的标准,分别需要资金39.54亿元、79.08亿元和118.62亿元。要对各级政府承担的责任进行明确的划分。在目前基层财权与事权不对称的情况下,县、乡两级政府没有能力承担农村最低生活保障的资金。可以考虑以省级财政为主体,省、市、县、乡四级政府共同承担。中西部地区普遍财政困难,要加强中央政府的转移支付力度。

    2.从经济发达地区起步,在全新的基础上开展农村社会养老保险工作

    目前的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的强制性、再分配性、国家责任性,是一种强制性养老储蓄。但这种强制性储蓄又没有商业保险强制储蓄的多样性和灵活性。这种农村社会养老保险由政府部门推动,冠以“社会”之名又导致违背农民意愿,在实践中逐渐异化,出现许多问题。这种制度不仅无助于解决农民的养老问题,而且容易加剧农村社会的矛盾。要制定出切实可行的政策,尽快清理整顿农村社会养老保险的遗留问题。同时,鼓励有条件的地区开展由各级财政补贴的新型农村社会养老保险制度。我国中西部地区的多数地方还不具备建立社会养老保险的条件,而且农民对社会养老保险的需求相对靠后。可以鼓励农民参加商业性强制储蓄;也可以在银行设立农民养老个人账户,通过优惠利率和其他措施鼓励农民参加银行养老储蓄,只有在一定年限后才能支取账户上的资金。为了解决农村中的穷人和计划生育对象的养老问题,可以通过一些办法给他们的养老账户直接注入资金。

    3.积极而又慎重地把失地农民和进城农民工纳入城镇社会保障的覆盖范围

    我国农村内部高度同质化、均等化的格局发生了根本变化,农民(农村人口)这一指标已不代表一个同质性的集团,而是一个由异质性很强的不同群体所组成的综合体。其中,失地农民已经失去了原来的土地保障,也因为在城市化过程中农村社区的消失而相应失去了社区保障。进城农民工因为对集体土地的承包权而拥有土地保障,但由于生产率低下无法提供足够的保障。在农村社会保障制度建设中,更应当从实际出发,不要搞“一刀切”。

    (1)把失地农民和进城农民工逐步纳入城镇最低生活保障体系。进城农民工在城市生活,生活消费价格水平与城市居民相同。失地农民中的大部分也主要居住在城市,他们在从业性质、生活区域、生活方式等方面与城市居民已经完全趋同。应该改变现在的城镇最低生活保障只覆盖本地居民的做法,把那些在本地有稳定工作、工作年满一定期限、准备长期在本地生活的进城农民工和失地农民纳入城镇社会救济范围之中。

    (2)失地农民问题的根源在于现行的征地制度,农民没有参与土地价格交易的权利,而国家的征地补偿标准太低。实行土地换保障,把失地农民纳入社会保障的覆盖之中,是解决失地农民生计的重要措施。在目前的土地征用和补偿框架下,不能从给农民的补偿费中扣除很大比例直接纳入到政府的社会保障资金账户,而应该从政府的土地收益中拿出一部分作为保险基金即“失地农民社会保险基金”。不能只顾及农民的养老问题和仅仅把农民纳入城镇社会养老保险体制,还应该考虑失地农民在其他方面的需求。如果把很有限的补偿直接作为农民参加城市社会保险的保险费,固然能够减轻城镇社会保险体制目前入不敷出的压力,但减少了选择的权利,在另一种意义上构成了对农民的剥夺。我国城镇社会保险体系包括养老、医疗、失业、工伤、生育等多方面的内容。目前失地农民最担心的是医疗问题,农民不怕穷,就怕生病。应该积极探索解决失地农民医疗、就业、工伤等风险的防范机制,把失地农民纳入相应的社会保险覆盖范围。

    (3)积极、谨慎和有序地把进城农民工纳入城镇社会保险体系。相同的职业应该有大体相同的保障方式和保障程度。进城农民工已经成为我国产业工人中的一部分,把进城农民工纳入城镇社会保险体系是统筹城乡劳动力市场的体现。但是,由于农民工的流动性和我国各地社会保险体系的不统一,这一工作既要积极,也应该慎重。从整体上看,目前把农民工完全纳入城镇社会保险体系的条件还不成熟。应根据农民工对不同保险项目的需求程度和先后次序,更加重视农民工的工伤保险和失业保险。进城农民工最需要的是工伤保险,其次是失业保险,而对疾病保险和养老保险的需求相对较弱。控制缴费比例,防止把农民工纳入城镇社会保险体系而可能对农村劳动力转移造成不利影响。在把进城农民工纳入包括养老在内的社会保险体系的过程中,用人单位可能因生产成本的急剧上升而大量裁减农民工。农民工也有可能因为即期收入的减少而削弱在城市打工的激励。在农民就业和社会保障的关系上,应以就业政策为主导,建立一种有助于劳动力流动、能够增加农村剩余劳动力转移的社会保障制度。在政策实施的过程中,可以考虑进城农民工的缴费比例适当低于城镇职工。

    (4)将失地农民和进城农民工纳入城市劳动力管理范围。应加强对失地农民和进城农民工的培训,为失地农民和农民工再就业创造条件。现在对城市的下岗职工有很多优惠的安置办法,这些措施应该延伸到失地农民和外来农民工。对失地农民和外来农民工中自己兴办二、三产业的人员要像对城市下岗职工一样,在工商登记、税收、信贷、用地、用电等方面给予优惠,从各方面促进就业。