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资源枯竭型城市就业与社会保障问题研究

(一)

   

        20世纪90年代中期以来,中国经济成功实现了“软着陆”,放缓了增长速度,政府加大了国有企业改革的步伐,开始致力于解决传统的国有企业软预算约束难题并建立内部激励机制,一个重要举措是允许国有企业根据参与市场竞争的需要安排企业内部的资源,包括剥离政策性负担和超过实际需要的冗员。中国城镇出现了下岗失业“洪水”,城镇家庭遭遇了严重的就业和贫困冲击。

    根据《中国劳动统计年鉴》的统计数据,19962002年,国有经济部门的从业人员减少了4025万人,而集体经济部门的从业人员减少了约2000 万。从全国各地情况看,不仅那些传统的老工业基地排斥劳动力严重,东部沿海地区同样分流下岗了大量的职工,但是,各地面临的就业压力却有着显著差异:东部地区因为改革开放较早,城镇新兴部门发育迅速,国有经济部门排斥出来的大量劳动者很快就被迅速成长的新兴部门所吸收,因此,江苏、浙江、广东等省份感受的城镇就业压力相对较小;那些老工业基地,在旧体制下执行中央政府的“赶超战略”,计划经济的体制性负担沉重,新兴部门发育迟缓,国有经济部门排斥劳动者现象本来就严重,又缺少新兴部门的吸纳,导致就业压力不仅大,而且持续的时间长。

    政府为了缓解国有、集体经济部门大量排斥职工给社会生活造成的不利影响,采取了各种积极的宏观经济政策,促进经济增长,希冀创造尽可能多的就业岗位,促进就业;同时,又加大社会保障体系的投入,在全国范围内建立三条保障线,为那些受到不利冲击的城镇职工及其家庭提供社会保护。

    就业和贫困现象的分布是不平衡的,一些地区或行业,遭遇的困难更严重:1998年,时任副总理的吴邦国同志就指出,“一些老工业基地和纺织、煤炭、军工、森工企业较多的地方,面临的就业压力大,困难群众多”。从这个时期发生的各种群体性事件看,大多集中在资源型城市。矿业部门的呼声很高,认为“四矿”问题甚于“三农”,这是危及社会稳定的重要乱源,要求中央政府出台特殊的干预政策。资源型城市的困难引起了中央政府的特别关注:1999年中央政府开始在辽宁省试点,出台针对资源枯竭型国有矿产企业的关闭破产的政策;200061,在辽宁试点的基础上出台了关闭破产资源枯竭型企业的特殊政策——11号文件,重点针对煤炭、有色金属和核工业等行业的资源枯竭型矿山企业。为探索资源型城市实现经济转型的路子,中央政府于200112月将辽宁省阜新市确定为“资源枯竭型城市转型试点城市”,不仅提供了各种优惠政策,而且给阜新市上了25个项目,共计72.29亿元;20044月,云南省将著名的东川区确定为“再就业特区”,实行“零税收”政策。

    在各级政府特别关注资源型城市的困难与出路的同时,经济学界对资源型城市的研究却是相当不足的,对这里的增长、就业、贫困和社会保障等重大问题仍缺少清晰的认识与把握。本文通过数据分析与实地调研相结合,试图回答资源型城市在就业与贫困方面发生了什么,并对解决这些难题提出相应的建议。

    一、资源型城市的产业结构与经济增长

        ()资源型城市的界定与研究数据介绍

    1.资源型城市的界定

    中国的资源型城市至今还缺少一个统一的定义和划分标准。2002年胡魁依托中国矿业联合会的分支机构最先建立了一个较为全面的矿业城市数据库,认为全国有矿业城市(或矿业镇)426个,并辨识了资源开采所处阶段。王青云(2003)则从胡魁数据库中挑选了部分矿业城市,同时补充了20个森工城市,认为中国资源型城市共有118个,列示了名单但没有辨识开采阶段;2002年全国政协“四矿”问题专题组称全国有370个资源型城市;贾敬敦等(2004)认为全国资源型城市为180个左右,但没有报告这些城市的名单。本文以王青云的定义为基础,把资源型城市限定为矿业城市和森工城市,又从胡魁的数据库中补充了一些采掘业从业人员多、矿业产值大的城市。在《中国城市统计年鉴—2003》纳入统计范围的城市中,共有资源型城市136个。

    2.数据介绍

    本文使用多个层次数据研究资源型城市增长、就业、贫困和社会保障问题,既有国家统计部门公布的汇总数据,也包括多渠道得到的入户抽样调查数据。

    《中国城市统计年鉴》。课题组收集并整理了19902003年的《中国城市统计年鉴》数据,利用此数据可以研究各个城市19892002年的增长状况,这里的增长为各个城市人均GDP的增长。将《中国城市统计年鉴》提供的数据与民政部公布的各县、市领取最低生活保障的人口数据相匹配,可以研究各个城市的贫困问题;本文还将2000年第五次人口普查数据与这些城市匹配起来,研究各个城市的劳动力市场状况。本文使用国家统计局公布的价格指数对历年的GDP按照1989年价格进行了调整。

    2000年人口普查数据。该数据分为各个城市的汇总数据和普查长表的0.95%抽样数据。抽样数据可以利用家庭与个人的信息,但只能辨识到地级市,对资源型城市的衡量较为粗略;城市汇总数据可以分别计算每个城市的失业率与劳动参与率,汇总数据涵盖了2003年《中国城市统计年鉴》的全部682个城市,本文主要采用各城市汇总数据。

    66个城市数据。200212月,劳动与社会保障部按照分层随机抽样原则在全国662个城市中抽取了66个城市进行就业与社会保障的家庭调查,经过笔者的清理,发现共调查有效样本75133 个家庭与189026个劳动年龄人口。其中包括15个资源型城市。

    ()资源型城市的产业结构与经济增长状况

    1.资源型城市的产业结构

    当中央政府在20世纪50年代选择了“赶英超美”的发展战略后,需要一个个具体的城市来执行这个战略,那些拥有自然资源的城市具有执行这一“赶超战略”的比较优势,比如,一个城市发现煤炭后,煤炭开采几乎总是伴随着坑口电站和其他高能耗工业的建设。发现自然资源的地方成为中央政府投资的目的地,顺理成章地被中央政府安排了大量的重工业,成为“赶超战略”的执行者。从1991年各类城市的工业结构看,非资源型城市重工业占工业总产值的比重为45.6%,而资源型城市则高达74.7%,油气型城市和冶金型城市甚至达到80%。

    资源型城市在旧体制下执行中央政府的“赶超战略”并形成重工业为主的产业结构,是我们理解这些城市在转型过程中遭遇特殊困难的关键:它们在计划经济体制下受到特殊的优待,也产生了与之相适应的政治经济体制,在向市场经济转型时,这里不仅产业结构调整需要的时间更长,而且,体制性障碍也会更严重。这两个因素既会影响其经济增长,也会影响就业与贫困。

    2.资源型城市的经济增长状况

    首先,通过观察人均GDP的变化可以比较不同城市的增长状况。1989年,资源型城市的人均GDP的对数值为7.59,高于非资源型城市的7.54,但1996年非资源型城市达到了8.83,超过了资源型城市的8.752002年非资源型城市仍领先于资源型城市。资源枯竭型城市的变化更加不利:1989年,资源枯竭型城市的人均GDP水平与非资源型城市相当,但1996年和2002年却显著低于非资源型城市和资源未枯竭型城市。

    其次,资源型城市有更低的增长速度。从表1(略)显示的统计信息看,19892002年,全国城市的人均GDP增长速度为8.01%,资源型城市为6.92%,比非资源型城市的8.34%要低1.4个百分点。是否进入枯竭期对增长速度有显著的影响,资源枯竭型城市的平均增长速度只有4.56%,比未枯竭型城市低了2.7个百分点。1995年后,中国的经济增长速度放缓,城市人均GDP增长速度降到7.16%,非资源型城市为7.24%,资源型城市为6.85%,资源枯竭型城市的增长速度略有提高,达到5.02%,仍显著低于其他城市。

    可以预计,资源型城市会因更低的增长速度而遭遇就业和贫困等问题。

    国际文献显示,不同的资源类型对经济增长有不同的影响(Stevens2003)。表2(略)显示了不同类型的资源型城市两个时期的增长速度。与非资源型城市相比,19892002年,煤炭型城市、冶金型城市、森工型城市和其他资源型城市都有更慢的增长速度,大约要低0.52个百分点,但是,油气型城市的增长速度反而比非资源型城市更快,大约高出0.7个百分点;19952002年,经济增长速度最快的是森工型城市,达到了8.72%,油气型城市为7.54%,都高于非资源型城市,煤炭型城市、冶金型城市以及其他资源型城市增长速度明显低于非资源型城市。这与大多数石油丰富国家的低速增长形成了鲜明对比(Sachset al.1995Auty2001)。一个值得注意的特点是,19952002年,煤炭型城市增长速度下降幅度较小,而冶金型城市和森工型城市反而有更快的增长速度。

    从上述事实可以判断:相对于非资源型城市,资源型城市作为一个整体有更慢的增长速度;但是,资源型城市之间又存在显著的差异,“资源诅咒”并不是一个普遍发生且难以摆脱的厄运。