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资源枯竭型城市就业与社会保障问题研究

(二)

    二、资源型城市的就业状况

    (一)资源型城市的就业变化

    前文已经指出,资源型城市的产业结构以资本密集的重工业为主,对劳动力的吸纳能力不如轻工业,增长速度又落后于非资源型城市,那么,资源型城市因此会有更沉重的就业压力。本文使用2000年人口普查的各县、市汇总数据计算失业率和劳动参与率。统计口径为城市15岁以上所有人口。由于城市规模对劳动力供给有着显著的影响,本文对此进行分类控制。

    表3(略)显示了不同类型城市的失业率和劳动参与率。全国城市的平均失业率为8.89%,非资源型城市为8.48%,尚未进入枯竭期的资源型城市为9.86%,而进入枯竭期的资源型城市则高达14.93%;从劳动参与率看,非资源型城市最高,达到68.10%,资源未枯竭型城市为65.43%,而进入枯竭期的资源型城市最低,为64.22%。从失业率和劳动参与率这两个劳动力市场指标看,资源型城市,尤其是那些进入枯竭期的城市,面临着更大的就业压力。

    城市规模对劳动力市场状况有着显著的影响,规模越小,失业率越低,劳动参与率越高。资源未枯竭型城市的失业率与非资源型城市较为接近:在特大型城市中,两类城市的失业率基本相等;在市区人口为100万以下的城市中,资源型城市的失业率要高出0.91.5个百分点。大型城市中资源枯竭型城市最困难,失业率达到了21.51%,劳动参与率只有56.80%;在市区人口20万以下的小城市,资源枯竭型城市的就业压力最小,失业率只有6.87%,低于非资源型城市和资源未枯竭型城市,劳动参与率却达到72.49%,是各类城市中最高的。

    失业率高和劳动参与率低,意味着资源型城市的就业压力更沉重;而那些进入“枯竭期”的资源型城市比非资源型城市和资源未枯竭型城市就业压力更沉重。

    不同资源类型城市的劳动力市场状况差异显著。煤炭型城市、冶金型城市和森工型城市的失业率分别达到10.16%、9.52%和14.43%,劳动参与率则分别为65.42%,66.42%和61.31%,就业压力比非资源型城市更大。油气型城市和其他资源型城市的失业率分别为7.92%和6.79%,低于非资源型城市,而劳动参与率则达到了66.86%和70.15%,高于非资源型城市,油气型城市与其他资源型城市的就业压力要小于非资源型城市。

    就业困难带来了贫困现象迅速膨胀,中央政府于2000年开始扩大最低生活保障的覆盖面,享受最低生活保障者从2000年的400万迅速上升到2002年底的2064万。从劳动力供给模型可以推知,当城镇家庭能够享受政府补贴时,对其劳动力市场参与决策将会产生影响:那些在劳动力市场缺少竞争力的劳动者因得到一笔补贴而选择退出劳动力市场(Borjas2000)。可以推断,最低生活保障扩大覆盖面会诱导出劳动参与率下降。

    根据66个城市劳动力市场调查数据,与2000年相比,2002年城市劳动力市场的最大特点是劳动参与率的迅速下降:非农业人口的劳动参与率从67.5%下降到59.3%;资源枯竭型城市的劳动参与率则从64.22%下降到53.58%。但失业率变化却呈现不同特点:非资源型城市的失业率几乎没有变化,而资源(枯竭)型城市的失业率却迅速下降。将这两个特点结合起来判断:资源型城市内,与劳动力市场黏附的“失业者”变成了“丧失信心者”而退出了劳动力市场。

    资源枯竭型城市的劳动参与率为什么会出现更迅速的下降?我们推测,这可能是政策诱导的结果:除了这个时期最低生活保障扩大覆盖面外,11号文件是另一个重要诱因:中央政府一方面为矿产企业实施关闭破产,核销呆坏账,这会诱导矿产企业为逃废债务而选择破产,造成下岗失业者增加;另一方面,又对劳动者退出劳动力市场给予了“最优惠的条件”,允许这些企业(特殊行业或工种)的大龄职工再提前5(45岁,男50)退休,很多地方在执行中实际提前了15年,纳入养老保障体系,同时,在资源枯竭型城市投入了更多的补贴用于下岗失业者与最低生活保障(张小建2002)。迅速扩大救助覆盖范围,会诱导一部分劳动者退出市场。

    当特殊政策诱导出大量的职工下岗失业和领取最低生活保障费时,地方政府很容易利用这个现象宣传“资源枯竭”带来的特殊困难。

    (二)资源型城市内就业压力的不平衡

    资源型城市作为一个群体比非资源型城市有更大的就业压力,但是,在资源型城市之间,劳动力市场却表现出非常不同的结果。失业现象最严重的城市为铁力与北票,失业率分别达到21.27%和12.87%,这两个城市不仅失业率高,而且劳动参与率最低,分别只有43.12%和38.88%;失业现象较轻的城市有淄博、东营、南安和贵溪等,失业率在6%以下,而劳动参与率却在64%以上;铁法与海林的失业率也都在6%以下,但是劳动参与率不到60%。

    从图2(略)15个资源型城市的劳动力市场表现看出,无论是失业率还是劳动参与率,差异都是非常显著的,不同的劳动力市场表现本身就否定了那些主张出台针对资源型城市统一的救助政策的可行性。

    那么,一些资源型城市的增长减速和就业压力沉重是否由于“资源枯竭”所致呢?在第五次人口普查数据能够辨识的15个资源枯竭型城市中,失业率与劳动参与率分布同样差异极大,失业率从最低的4.79(合山)5.65(淄博)到最高的32.85(抚顺)28.36(北票)27.22(阜新)。从以上分析看,没有充分的证据证实“资源枯竭”导致了部分资源型城市陷入困境:如果抚顺和阜新的就业压力大是由于资源枯竭所导致,为什么合山、淄博却避开了资源枯竭的影响呢?真正困难的原因或许应在资源以外来寻找。

    (三)不同城市的收入对比

    资源(枯竭)型城市不仅就业压力大,而且劳动者的收入水平低。表4显示了2002年不同城市不同行业劳动者的收入状况。

首先,资源型城市劳动者的平均月工资为724.09元,显著低于非资源型城市的956.77元,而资源枯竭型城市的月工资水平只有697.13元,又明显低于资源型城市的总体水平。

    其次,采矿业劳动者的收入差距更为明显。非资源型城市采矿业劳动者的平均月工资为960.70元,资源型城市只有676.40元,资源枯竭型城市则只有617.78元;非资源型城市内,采矿业劳动者的收入水平与所有劳动者的平均收入相当,而在资源型城市内,采矿业劳动者的收入只相当于社会平均工资的93%。

    再次,资源型城市内不仅采矿业劳动者收入水平低下,而且,采矿业劳动者在所有行业劳动者中所占比例(13.82)远远高于非资源型城市(0.63),这个因素会拉大资源型城市与非资源型城市的收入差距。

    表4(略)还报告了不同行业劳动者的平均受教育状况。在21个行业中,采矿业劳动者的平均受教育年限为10.56年,排在第17位,仅略高于批发零售业、住宿餐饮业、居民服务业和农林牧渔业。如果把受教育水平与工资水平结合起来,可以说,采矿业劳动者的收入水平与他们的人力资本状况相符合。然而,在20世纪90年代以前,采矿业劳动者的收入一直在各行业劳动者中处于领先水平,今天的收入水平相对下降,会使这些劳动者产生相对剥夺感和抵制进一步的经济体制改革,增加社会不稳定因素。

    (四)资源型城市的再就业状况

    对大多数城镇家庭来说,主要生活来源就在于家庭成员的劳动收入,尽管一些人受到了就业冲击,但大多数人会设法寻找工作,因为工作才是最可靠的保障。资源型城市,尤其是那些进入枯竭期的城市,再就业状况如何呢?在66个城市的调查样本中,有下岗、失业或者内退经历者共38966人,占所有劳动年龄人口的20.61%,在非资源型城市内这个比例为20.54%,资源型城市内只有16.9%,资源枯竭型城市内为19.33%。从这个对比看,资源型城市遭受的冲击并不比非资源型城市更为严重,但是,资源枯竭型城市遭受的就业冲击要比资源未枯竭型城市更严重。

    从图3(略)可以看出,非资源型城市下岗失业者的再就业率最高,达到了46.99%;资源型城市的再就业率只有42.65%,比非资源型城市低了4.3个百分点。在资源型城市内部,下岗失业者实现再就业的比例也是相差较大的:处于中年期的城市与非资源型城市接近,达到45.51%,资源枯竭型城市的再就业率为38.67%。

    从以上信息可以推测,资源枯竭型城市实现再就业的比重比非资源型城市低了约8.3个百分点,因而会有更沉重的就业压力。更低的再就业率,可以部分解释为什么资源型城市的劳动参与率明显低于非资源型城市:更多下岗失业者因预期找不到工作而“丧失信心”,退出了劳动力市场。