中华人民共和国国家发展和改革委员会

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资源枯竭型城市就业与社会保障问题研究

(三)

    三、资源型城市的社会保障状况

    对社会保障状况的研究主要集中在“瞄准”机制和保障水平两个方面:“瞄准”机制主要考察那些受到就业冲击的劳动者是否得到了政府提供的社会救助;保障水平则对比不同城市的劳动者享受的救助水平是否存在显著差异。

    (一)下岗失业者

    66个城市抽样调查数据显示,在经历过下岗、失业或内退冲击的劳动年龄人口38966人中,有23232人还在继续参与劳动力市场,正在工作或者积极地寻找工作,占所有下岗、失业和内退者的59.62%;有15733人退出了劳动力市场。在参与劳动力市场的人中,正在就业的18093人,占77.88%;正在找工作的失业者5139人,占22.12%。

    在有下岗经历的14985人中,实现再就业并且正在工作的7844人,占52.34%;退出劳动力市场不再工作的5457人,占36.42%;处于失业状态的1684人,占11.24%。在有失业经历的19594 人中,有9393人正在就业,占47.94%;仍处于失业状态的3202人,占16.34%;退出劳动力市场的6999人,占35.72%。在有内退经历的4387人中,正在就业的856人,占19.5%;处于失业状态的253人,占5.8%;退出劳动力市场的有3277人,占74.7%。

    由于政府出台的各种救助政策主要针对国有经济部门的下岗者和失业者,本文专门考察那些被“中央国有企业”“地方国有企业”“机关或团体”和“事业单位”排斥出来的下岗和失业者是否能够得到下岗生活费和失业救济金。

    来自以上四种类型单位并且退出劳动力市场或者处于失业状态的下岗者共有4235人。其中能够领取下岗生活费的1828人,占43.16%;没有领取下岗生活费的2395人,占56.6%。

    表5(略)报告了被国有经济部门排斥出来的下岗者,现在处于失业状态或者退出了劳动力市场,领取生活费状况。国有经济部门排斥出来的下岗者在领取生活费方面,既存在着保护不足,又存在着保护过度:下岗时间在1年内的劳动者领取生活费的比例最高,接近60%;随着下岗时间的延长,能够领取生活费的比例也在逐渐下降,下岗时间持续了23年者领取生活费的比例为55.75%,然而,那些下岗时间超过3年的劳动者仍有一部分人在领取下岗生活费,即使那些在调查之日已经下岗6年以上的劳动者中间,仍然有接近30%的人在领取下岗生活费。

    现实生活中的下岗生活费并不止发放3年,而3年内的下岗者有超过40%的人根本没有领到下岗生活费。保护过度和保护不足都是非常值得关注的,“瞄准”机制成了一个亟待解决的问题。

    来自以上四种类型单位的失业者或者经历过失业之后退出劳动力市场者有5136人。其中正在领取失业救济金的1117人,占21.75%,已经领完救济金的886人,占17.25%,两者合计占39%;没有领取失业救济金的3098人,约占60.3%。从国有经济部门的下岗失业者是否得到政府的救助状况看,救助水平并不高,一半以上的下岗失业者没有为相应的社会保障体系所覆盖。

    资源型城市与非资源型城市相比起来怎样呢?表6(略)提供的信息显示,原单位类型为“中央国有企业”“地方国有企业”“机关或团体”和“事业单位”的下岗者,当前的活动状况为“退出劳动力市场”或者“处于失业状态”时,领取下岗生活费或者认为自己的生活来源为下岗生活费者,所占比重为43.19%,资源型城市相应的比重为43.81%,略高于非资源型城市和总体水平;然而,资源枯竭型城市领取下岗生活费者的比重只有30.56%,比66个城市的平均水平低了12.63个百分点,比所有的资源城市低了13.25个百分点。

    从有失业经历当前仍然为失业者或者退出劳动力市场的劳动年龄人口看,这些遭遇就业冲击的群体正在领取或者已经领完失业救济金者不到40%,资源型城市相应的比例只有33.47%,明显低于非资源型城市,而资源枯竭型城市相应的比例只有22.44%。

    也就是说,资源枯竭型城市的劳动者在遭遇了就业冲击后,能够从政府得到救助的比例明显低于非资源型城市,也低于其他资源型城市的同伴。那些没有工作的失业者和退出劳动力市场者,在资源枯竭型城市内为社会保障体系所覆盖的可能性更小。因此,资源枯竭型城市的脆弱群体面临的贫困威胁更为严重。

    (二)最低生活保障

    资源型城市,尤其是资源枯竭型城市,不仅有更低的劳动参与率,也有更低的工资水平,可以推断,资源(枯竭)型城市家庭会有更多的人口陷入贫困。我们在此将那些领取最低生活保障费者定义为贫困人口。在所有被调查的75133户家庭中,领取最低生活保障费的家庭有3822户,占所有家庭的5.09%,其中非资源型城市为5.01%,资源型城市为5.47%,资源枯竭型城市则为7.72%。如果按人口计算,非资源型城市共有领取最低生活保障者9484人,占非资源型城市人口的4.58%;资源型城市领取最低生活保障费的2273人,占5.91%。资源枯竭型城市领取最低生活保障费的1060人,占资源枯竭型城市人口的8.49%。显然,资源枯竭型城市的贫困发生率明显高于其他资源型城市和非资源型城市。(7,略)

    这与政府公布的数据相比如何呢?2002年底,《中国民政统计年鉴》上公布的领取最低生活保障费者为2064万人。根据第五次人口普查,2000年城镇非农业户口的人口共有2.69亿人,如果假定2002年的非农业户口人口没有增加(当然这个假定是有偏差的),那么,按照这个基数,领取最低生活保障费者将占城镇非农业人口的7.66%,如果按照城市化在20世纪90年代每年1个百分点的增长速度,假定城镇非农业户口者增长速度也是每年1个百分点,则领取最低生活保障费者的比重占城镇非农业人口的7.5%。显然,66个城市数据中领取最低生活保障费者的比重(4.79)低于民政部门公布的数字。

    如果考虑到城市领取最低生活保障费的可能性高于镇,大城市领取最低生活保障费的可能性高于小城市,那么,66个城市调查数据中领取最低生活保障费者比重会被高估——66个城市因为过多抽取了超大城市和特大城市,会有更高的保障率,会比所有城市的最低生活保障费(平均)发放率高。即使按照4.79%的保障率计算,民政部门实际上为1329万人发放了最低生活保障费,与所公布数据存在735万人的差距,这还没有矫正城市规模和镇的影响。假定2002年底的城镇实际贫困人口为2064万人,那么,我们离“应保尽保”还有不小的距离。

    这就使我们面临这样一个问题:资源枯竭型城市虽然已经有了最高的最低生活保障费领取比重,但未必就真的做到了“应保尽保”,换句话说,这里的最低生活保障费领取者比重更高未必是这里的保障条件更好,而是这里的贫困发生更严重。