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资源枯竭型城市就业与社会保障问题研究

(四)

    四、资源型城市体制性障碍——从分析到描述

    大量的国际文献显示,自然资源丰富的发展中国家经济增长反而低于那些资源稀缺的国家,地理学家将这个现象称为“资源诅咒”,这个现象引起了各个学科的关注。对这个现象的解释主要有以下几种。①荷兰病。认为资源收益的出现会增加一个国家的财富和消费水平,但是,如果资本市场不完善,那么会带来本币币值的高估,贸易部门生产的成本高于国际市场,国外产品会占领本国市场,使本国贸易品生产萎缩。资源收益产生了一种“挤出效应”(Stevens2003)。②错误的发展战略。发展中国家由于出现了资源收益,采用了一种进口替代型发展战略,背离自己的比较优势,把资源收益用于发展资本密集型重工业。由于政府的保护,那些“幼稚工业”总也长不大,长大的反而是一群坚决反对进一步改革的既得利益者(Auty1995)。③制度质量(institutional quality)。资源丰富的发展中国家通常有着严重的腐败、浪费和低下的行政效率,阻碍了经济增长(SalaIMartinet al.2003)。而资源收益则诱导了地方精英抢夺对资源的控制权,甚至带来了动乱与战争(Ross2001)

    前文已发现资源型城市有更慢的增长速度,是什么原因导致的呢?资源型城市在旧体制下是“赶超战略”的执行者,向市场经济转型的改革起步较晚,而且一直受到中央政府的制约,“条块分割”体制至今都没有得到有效解决,20世纪90年代初期基本上废止的双轨制价格,至今仍在针对矿产品而存在着;中央政府在推行改革开放政策时,即使同样处于东部沿海地区的资源型城市,对外开放的比重也远远低于非资源型城市,而选择哪些城市作为开放城市,可以视为取决于中央政府的意愿。那么,中央政府对资源型城市的更多控制会阻碍这里的改革和开放进程,从而对经济增长产生消极影响。

    本部分将走进资源型城市内部,分析这里的体制性障碍对增长、就业和社会福利产生的不利影响。

    (一)中央政府的11号文件与“资源枯竭”

    1998年,中央政府开始加大了国有企业改革的步伐,提出了国有企业“三年脱困”目标,国有矿产企业也像其他国有企业一样存在着严重的冗员负担和其他社会性职能,但是,国有矿产企业却无法像其他国有企业那样把这些社会职能与政策性负担摆脱掉:作为中央政府“赶超战略”的执行者,资源型城市最大的特点是“条块分割”,国有矿产企业隶属于中央某个部委,向中央直接提供利税,与地方政府既没有隶属关系,也不向地方政府提供利税,那么,当国有矿产企业面临困难,需要摆脱社会职能时,地方政府就不愿意接这个“包袱”。既然国有矿产企业甩不掉社会包袱,改革步伐就无法启动。在这种背景下,中央政府开始针对国有矿产企业出台特殊的改革措施。

    1999年,中央政府决定在辽宁省开始资源枯竭型国有矿产企业政策性关闭破产的试点,对七座有色金属矿山实施关闭破产;200061,中央办公厅与国务院办公厅联合下发了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》(中办发[200011),简称11号文件,开始对资源枯竭型国有矿产企业实行大规模的关闭破产。这是帮陷入困境的破产企业解决呆坏账和冗员问题、摆脱困境的好机会。但是,很多资源并未枯竭的矿产企业也有关闭破产的积极性,试图通过破产实现资产重组,将国有资产以很低的价格转移到个人手中。虽然中央政府给出一个限定条件,“资源枯竭”。这对那些矿产企业来说,并非难事。矿产开采的特点通常伴随着不断的勘探投入,一旦勘探投入减少,即使储量丰富,实际能够开采的数量也会下降;再者,即使探明的经济可采储量没有减少,中央政府也很难了解到真实情况。

    当辽宁的七座有色金属矿山破产后,朱训(2002b)指出,至少其中五座矿山没有枯竭,还有资源储量。朱训推测,可能是由于勘探投入减少,导致这些企业无矿可采。勘探投入减少可能是“枯竭”的直接原因,也可能根本就没有枯竭,而是优惠政策诱导出了“枯竭”。下文我们将走进资源枯竭型城市,做进一步考察与分析。

    (二)资源枯竭型城市的矿产产量

    从理论上说,资源枯竭意味着可采储量或者经济可采储量的减少,那么,即使价格上升,矿产企业也很难对价格作出反应,增大开采量。我们以两个资源枯竭型城市近年来的产量变化来说明“资源枯竭”是否真的存在。我们选择两个著名的资源枯竭型城市:辽宁的阜新市与云南昆明的东川区。

    1.阜新市

    阜新市是一座近年来增长减速、贫困现象严重的城市,也是唯一被中央政府确定为“资源枯竭型城市转型试点城市”的资源型城市。阜新市自称“因煤而兴,因煤而衰”,认为煤炭资源枯竭是导致经济增长减速和其他一系列社会问题的重要原因。2003年以来,阜新市市区居民中,领取最低生活保障费的人口占25%,在辽宁所有地级市中贫困发生率是最高的。

    图4(略)显示了阜新市近年来煤炭开采的变化状况。可以看出,1990年,阜新市煤炭开采1379.42 万吨,此后一直下降到2001年的989.6万吨,2002年煤炭开采量出现反弹,为1211.6万吨,2003年的开采量超过1480万吨。阜新市的煤炭产量一直高于所设定的800万吨的开采目标,即使是产量最低的2001年,煤炭产量也与50年来的平均产量(1000万吨)相当;2002年以来,煤炭产量开始大幅度反弹,2003年开采量甚至超过了1990年。

    单从产量上看不出阜新市的煤炭资源枯竭了。那么,阜新市煤炭产量为什么会在19952001年出现下降呢?我们必须将阜新市的煤炭产量变化与全国煤炭产量的变化以及煤炭市场价格变化状况结合起来才能得到一个清晰的认识:中国的煤炭企业在19921995年出现了“产量过剩”,而小煤矿事故频繁,中央政府决定整顿小煤矿,一方面坚决关停一批不具有“安全生产条件”的乡镇煤矿,另一方面对那些具有一定生产规模的煤矿进行整顿和改造(贾复生2003)。阜新市有大大小小的煤矿179家,小煤矿都是直接向地方政府缴纳税收的地方煤矿,可以想见,这些小煤矿也会在关停的行列。这会给煤炭产量带来影响。

    1996年以后,中国的煤炭生产量开始减少。到2000年,已经由1996年的13.97亿吨下降到9.98亿吨。这种产量的减少与1996年以来的煤炭价格下降是一致的。2001年以来,前一轮的迅猛投资使产业结构中高耗能产业比重上升并形成更大的生产能力,钢铁、水泥、发电等对能源需求大的产业扩张与煤炭的产量减少产生了矛盾。于是,煤炭开始出现供不应求和价格的成倍上升。于是,地方政府管辖的小煤矿也突破限制,纷纷开工生产(贾复生2003)。到2003年,全国的原煤产量迅速上升到16.67亿吨这一历史最高水平。

    通过比较阜新市的煤炭生产数量的“V”形变化,发现与全国的煤炭产量变化基本一致。阜新市或许明天煤炭就会枯竭,但是,昨天的困难并不一定是煤炭产量减少所导致。

    邱大洪(2002)在全国政协“四矿”问题课题组的一次发言中,专门提到了阜新的“资源枯竭”问题:“阜新市2002年以前关闭的七座煤矿中,有五座没有枯竭”。

    2.东川区

    作为一座地级城市的东川市,因为“资源枯竭”于1999年降格为一个县级区并入昆明市,这是全国唯一因为资源枯竭而降低行政级别的城市。全市只有30万人口,非农业人口7.4万人,其中区政府所在地新村镇规模很小,只有5万人。2003年,这里的登记失业率达到40.2%,领取最低生活保障费的有12000多人,东川区以其百业凋敝和民生痛苦震惊了来这里的调研者。

    然而,东川的铜矿资源枯竭了吗?图5提供了东川1970年以来的铜产量变化信息。可以看出,东川的铜产量处于上升趋势,1999年“行政降格”时,铜产量为20737吨,这是东川历史上少数几个超过20000吨的年份,2000年继续增长达到22887吨。2001年,东川矿务局破产,剩余资产被云南铜业集团收购,组建了今天的金沙公司,即使如此,当年铜产量创造了历史最高水平,超过了27000吨。2002年,东川区的铜产量为19581吨。

    可以说,在东川矿务局破产前,东川的铜产量并没有减少,而且是历史上最高产的时期。

    根据《东川市志》提供的数据,1990年,东川保有铜储量2304359吨,经过最近14年的开采,实际产铜大约20万吨,按照70%的最低产出水平,消耗铜矿不足30万吨,那么,即使东川不增加新的储量,还会有大约200万吨的储量。四大矿中,落雪矿的确已经基本上闭坑了,但金沙公司储量最大的矿山是汤丹矿,近年来,汤丹矿的产量迅速上升,甚至超过了因民矿,这意味着金沙公司的经营者将开采的重点向汤丹矿转移了。

    今天的金沙公司的主要经营者大多是昔日东川矿务局的主要领导,他们不仅实际控制着金沙公司,而且有着远高于在东川矿务局任职时的年薪与股份收入。根据吕澄(2005)的调研报告,东川矿务局破产前的1999年,资产负债率已经达到245.03%,而破产的时间为2001127,这正是11号文件出台一年半之后,可以想见,面对中央政府核销呆坏账和把分流人员养起来的优惠政策,特别是能够把地下的资源与矿山设备转入到部分人手中,处于困境中的东川矿务局会有破产的积极性

         2005413,云南省政府决定对困境中的东川实行非常优惠的政策,定为“再就业特区”,东川地方政府称之为“中国第一个零税区”,吸引外部资金进入。当东川已经完成了国有矿产企业改革,又得到了省政府的特殊优惠政策后,地方政府也就不再有积极性去宣传“资源枯竭”了,因为资源毕竟是他们的比较优势,也是他们赖以发展的重要条件。

    从阜新和东川的案例可以看出,“资源枯竭”并不是两个城市就业压力大和增长速度慢的原因,而是其结果。这与人们的预期完全相反。“资源枯竭”是因为地方政府和矿产企业无法解决特殊的体制性障碍,根据中央政府的政策设计而诱导出来的。

这是为解决特殊困难而想出来的特殊办法。“上有政策,下有对策”是个不变的真理。

    (三)其他体制性障碍

    资源型城市的产业结构过于偏向于重工业成为其就业压力难以缓解的重要原因,那么,资源型城市未来的产业调整方向应该是加大劳动密集型产业选择。但是,对于矿产企业来说,如果寄希望于中央政府会提供转型资金,比如上项目,当然是项目越大越好,矿产企业就会继续选择资本密集型的项目。如果“条块分割”体制不解决,矿产企业的理性选择就会产生这样的结果。

中央政府提供的项目对矿产企业和地方政府来说是“免费午餐”,谁要到是谁的,既然“稀缺性”不存在,那么,“最优化”也就不用企业考虑了——要下一个项目或许比把现有的项目经营好容易得多。

    一旦对中央政府要项目形成预期,地方政府和矿产企业就会联手破坏市场。比如,某资源型城市的矸石山的扬尘对环境造成了污染,因为预期能够向中央政府要到一笔治理污染的费用,他们把一家能够利用新方法治理扬尘的企业拒之门外,其打算是非常理性的:如果允许这个企业治理了污染,那么,中央政府可能就不会出这笔治理费了。后来,他们得到了这笔治理费。如果该市政府仍然邀请这个企业去治理污染,市场还是会产生一个有效率的结果,但是,地方政府没有能力阻止这个信息传递到中央政府那里,他们就邀请了其他采用传统方法的企业进来,这是做给中央政府看的——我们(地方政府)真正花掉了这笔钱。

    治理污染被经济学教科书视为“市场失灵”的领域,但是,我们观察到的事实却证明这个“教条”是错误的。在大多数人眼中,治理污染只会发生成本和带来正外部性,因此,私人企业不会干,只有政府才愿意干这种事。但是,市场上的信号传递给了一个千里之外的企业家,他不请自来:我拥有治理这种污染的特殊知识技能,虽然利用这堆污染物是为了自己的利润,但却带来了治理污染这个副产品。市场能够产生绝大多数政府官员和经济学家料想不到的好事——帕累托改进。地方政府和矿产企业却联手将这个企业家拒之门外,这或许也是经济学家与政府官员料想不到的。

    一个良好的市场机会被破坏了。地方政府和矿产企业都是理性的,处于信息劣势的中央政府的“慷慨”才是最重要的原因。

    (四)社会保障的“瞄准”机制

    一些资源型城市的贫困现象非常突出,中央政府和地方政府投入了大量的最低生活保障费用,救助城市贫困家庭。但是,课题组在一些资源型城市调研时发现,贫困的救助效果并不好:一个城市的民政部门自称已经为20%的城镇家庭提供了最低生活保障救助,但是,统计局城市调查队的入户调查结果却显示,即使得到最低生活保障救助后,该城市居民生活在最低生活保障线以下的人口仍然达到20%。这意味着,或者该城市的最低生活保障救助没能缓解贫困,或者该城市的实际贫困发生率远远高于20%。课题组成员在一个城市走访了街道与社区工作人员,发现这里的低保“瞄准”机制存在严重问题。“瞄准”出问题的原因来自两个方面。一方面来自社区工作人员,他们有决定谁能领取最低生活保障费的权力。这给他们以寻租的机会,现行的最低生活保障监督机制无法保证社区人员不将这笔补贴提供给他们的亲友,社区居民因而对社区工作人员不满。另一方面,“两者择一”(要么工作,要么领取最低生活保障费)的领取机制诱导了社区居民骗取最低生活保障费。某市一个街道共有5.9万人,但有1.7万人领取最低生活保障费,由于“丧失劳动能力”是满额领取最低生活保障费的必要条件,这个街道竟然出现了5000多丧失劳动能力的“残疾人”,主要是“精神病”,不容易检查出来。最低生活保障费是按照家庭的实际收入水平计算的,那么,如果有收入的成员离开家庭,其他成员的平均收入水平就会下降,于是,诱导出大量的“假离婚”事件。该市一个区有1.6万户,离婚家庭超过20%,街道与社区工作人员认为,超过60%的离婚者是假离婚。

    社会学家认为“资源枯竭”导致资源型城市的“社会结构、家庭结构解体”,20%的离婚率欺骗了他们。