中华人民共和国国家发展和改革委员会

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资源枯竭型城市就业与社会保障问题研究

(五)

    五、解决资源型城市就业与贫困难题的方向

    (一)加快资源型城市的经济增长

    资源型城市的问题首先是增长的问题,这里的增长减速是导致就业压力大和贫困现象严重的直接原因。要实现经济高速增长,资源型城市面临的主要问题是产业结构过重与体制性障碍严重。今后的发展中,需要注意产业结构的转型,优先发展劳动密集型的产业。只有这样才能使增长具有可持续性。但是,从一些资源型城市的发展规划看,他们仍热衷于资本技术密集型产业,向中央政府要投资、要项目的预期仍然强烈。中央政府应做好自身的改革,不要轻易投放项目,减弱资源型城市政府和矿产企业的预期。

    一些资源型城市重工业过重的产业结构最近十几年来几乎没有改变,但是,我们无法强行人为改变这种结构。建议这些城市应加快有效率的增长,依靠增长带来增量资源,促进由市场机制来配置这些增量资源。

    根据研究发现,即使在东部沿海地区,资源型城市对外开放的可能性也远远低于非资源型城市,而对外开放能吸引外资和改进这里的投资环境,这对经济增长有积极的促进作用。所以,建议将资源型城市优先对外开放。这能够给习惯于向中央政府要资金、要项目的资源型城市一个推动:靠自己的努力解决面临的困难。这与国有企业改革的思路——建立内部激励机制是一致的。

    (二)解决“条块分割”问题

    体制性障碍主要体现在“条块分割”。1998年,中央政府部委调整的时候,曾经把中央部委所属的矿产企业下放给地方政府,但是,矿产企业坚决反对,折中方案是下放给了省政府。这是一次不完善的改革。地矿矛盾仍然存在。矿业企业在设计转型方案时,考虑的是自己的利润,既不会考虑增加就业,也不会考虑污染等社会成本,由于“条块分割”,地方政府对矿业企业很难约束。

    经过对“资源枯竭型”国有矿产企业的政策性破产,“条块分割”的程度会有所减轻:那些通过资产重组实现了民营化的企业,已经不再隶属于上级部门,“条块分割”解决了;那些没有进行资产重组的企业,“条块分割”依然存在。建议将资源型企业全部下放给地方政府,取消这些企业的行政级别,彻底解决“条块分割”问题。这样一来,“地矿矛盾”会因为地方政府和矿产企业变成“一家人”而消失。“搭便车”现象消失,产业结构的转型也就更加合理。

    (三)政府部门的改革

    大量的国际文献研究显示,“资源诅咒”发生的原因在于“制度质量”的低下,表现为政府的腐败、官员寻租、错误的发展战略以及存在坚决反对改革的既得利益群体。中国的资源型城市因为昔日执行“赶超战略”而形成了一套特殊的政治经济体制,这是经济体制改革的难点与障碍性因素。中央政府要督促这些城市政府按照发展市场经济的要求进行改革,对这里的“等、靠、要”现象进行深入的研究并予以改变。

    资源型城市政府部门也要下决心约束各部门官员,不向民营企业乱“伸手”,促进民营企业的兴起和成长壮大,依靠市场机制,逐步调整过重的产业结构,也同样依靠市场机制,促进经济持续快速的增长。调研时发现,一些城市部门官员的“吃、拿、卡、要”,导致民营企业的破产。在网络发达的时代,这种信息会迅速传递出去,外来的企业也不敢进入这些城市。

    (四)对资源枯竭型城市的救助

    资源枯竭型城市的就业压力大,贫困现象严重,对中央政府出台特殊救助政策的预期非常强,这会减弱其自身的努力。由于这些城市是昔日“赶超战略”的执行者,改革开放起步晚,转型遇到的阻力大,这里的社会稳定问题比其他城市更严重,中央政府给予必要的救助是应该的。关键是要设计一个科学的救助方案,调动起资源枯竭型城市政府和社会各界的积极性,而不是由中央政府将这里的困难简单地“背起来”。

    建议按照与国有企业改革相一致的思路解决资源枯竭型城市的问题。国有企业改革的逻辑简单概括为剥离政策性负担,建立内部激励机制并解决软预算约束难题。国有企业的问题是缺少内部激励,借口政策性负担而一再亏损并向政府要补贴,政府实在“背不起”国有企业的持续亏损了,终于下定了“算清账”的决心。

    一些资源枯竭型城市长期困难,地方财政入不敷出,尽管名义上还向中央政府缴纳国税,但中央政府返还的通常比收到的多。这些城市的理由很简单:在计划经济时期,我们给中央政府作了贡献,今天陷入困境了,中央政府不能撒手不管。与其让这些困难城市消极地“等、靠、要”,不如给其一个推动,督促其努力工作,积极探索转型与发展的路子。

    这个推动就包含着“救助”。救助应以出台更加促进经济自由、更加促进市场化的政策为主,而不是传统的上项目、给资金。阜新那种转型思路成本太高,效果如何尚不可知,甚至25个项目是否成功都很难说,中央政府很难再接受阜新那样高成本的改革方案。东川再就业特区的案例值得进一步探讨。对东川这种下岗失业人员众多,贫困现象严重,自然条件恶劣,地方财政严重收不抵支,困难程度甚于阜新的城市,通过给予一个优惠政策,使其从悲观沮丧中行动起来,鼓励其依靠自己的努力来养活自己,这对中央政府来说也是卸下了一大负担。因此,我们建议给一些困难严重的资源枯竭型城市出台像东川再就业特区那样的优惠政策。

    设想优惠政策执行10年,我们可以算一笔经济账:如果东川这样的城市没有特殊政策的推动,十年内几乎不会给中央政府任何财政上的贡献,而社会动乱的频繁出现,反而需要中央政府不断地给予救助。中央政府如果认可东川的“再就业特区”政策,510年后,东川就会给中央政府提供正的税收贡献了。

    中央政府要下这样的决心面临一个重要的约束条件:全国有近700座城市,公认的资源型城市也有140座左右,如果每个资源型城市都借口“资源枯竭”要求享受“东川再就业特区”那样的优惠政策,中央政府会负担不起。我们认为,可以先对资源型城市的增长、就业、贫困等状况进行筛选与评估,把那些并不困难的城市排除掉。对那些陷入困难的城市,仍然需要做进一步的审核:城市规模大,产业链条长,分工细致的,一旦解决了城市内部的体制性障碍,依靠自己的努力即可实现产业结构调整与经济转型,不需要中央政府给予特殊的救助;规模较小的资源型城市,市场狭小,产业链条短,主要依靠资源的开采与冶炼,一旦资源型企业倒闭,整个社会经济处于崩溃状态,如东川,这些城市几乎不可能依靠自身的力量实现转型。中央政府应将救助的重点集中到这些中小型城市,给予救助和督促转型。

    研究全国15座“资源枯竭型”城市增长、就业与贫困状况,大约一半的城市与非资源型城市相当,并不困难。(6,略)如果以困难程度作为救助标准,全国需要救助的资源枯竭型城市并不多。可以推测:假如中国需要特殊救助的(中小型)资源型城市不超过10座,中央政府不担心其他城市的仿效与“哭闹”,那么,中央政府完全可以对这些城市放手。

    干扰中央政府决策的一个重要因素是不同规模的城市“哭闹”的声音有高低,那些困难程度较轻的大城市,反而有更高的“哭闹”声,而那些更加困难的小城市反而“声音低”,传统体制下,中央政府更多考虑的是“声音高低”而不是困难大小。在此需要树立坚定的决心,救助的依据是“困难大”,而不是“声音高”。一旦误选了“声音高”,立即会诱导大量的城市提高“哭闹的声音”。

    由于经济高速增长的势头在持续,中央政府对社会稳定给予了更高的评价,不希望哪个地方出现不稳定的局面,面对群体性事件,几乎都是非常慷慨地给予救助。这会诱导一些“聪明”的地方政府官员,把群体性事件作为一个向中央政府要资金、要项目的筹码。2000年以前,如果出了群体性事件,地方政府通常不希望外界得知此事;而11号文件下发以后,资源枯竭型城市的政府官员非常乐意讲述这里的困难与不稳定。

    对那些出现不稳定的地方,中央政府除了救助外,还应该有针对地方政府官员的惩罚措施。

    (五)劳动力市场政策引出的问题

    中国政府从1998年开始,加大了三条保障线建设,同时,执行积极的劳动力市场政策。我们的研究发现,三条保障线政策执行的效果虽然不能令人满意,但还强于积极的劳动力市场政策:中央政府为三条保障线建设投入了大量资金,地方政府虽然在投入配套资金上会打折扣,但毕竟把中央政府提供的这笔资金发放给了受到就业冲击的家庭。中央政府认为促进下岗失业者的再就业是和提供生活保障一样重要的事情,但是,中央政府并没有提供相应的资金,而是要求地方政府单独解决。1994年以来的分税制改革,使中央政府拿走了大部分税收,大多数地方政府都面临沉重的财政收支压力,很难单独为下岗失业者提供培训等。

    从中央政府公布的数据看,两个“三年千万”计划提前完成了;但从抽样调查数据看,接受过政府培训的下岗失业者,哪怕来自国有经济部门的下岗失业者,不足10%,资源枯竭型城市内,这个比例甚至不到3%。那些市场上的弱势群体,如大龄职工,因为没有得到政府有效的帮助,被迫选择了提前退休或者其他方式退出劳动力市场。

    面对这个结果,中央政府应该反思:“中央政府请客,地方政府买单”的事情是行不通的。这是理论界的一个共识。我们使用66个城市调查数据的分析显示:这个共识是正确的。

    如果希望积极的就业政策达到目标,中央政府该出的这笔钱是省不得的。

    (六)政府应当加大对培训的投入并改革培训方式与内容

    我们的分析结果显示,政府提供的再就业帮助可以有效提高下岗失业者的劳动参与率和降低失业率,从促进就业和减轻社会保障负担的角度说,政府应该加大对下岗失业者的培训投入,改善培训的组织形式,增加培训内容的市场适应性,提高劳动参与率,降低失业率,也使参加培训者能够因此提高收入水平。特别指出的是,其他国家的培训对提高参加培训者收入的效果也不明显,甚至对降低失业率都没有显著的影响,但是经济学家仍然主张政府应该增加培训,因为培训对提高劳动参与率有正效应——部分低技术劳动者仍然与市场黏附在一起,即使收入不高,也比成为社会救助人口强,至少政府负担更轻一些。只要参加劳动力市场并就业,这些劳动者就能对社会产出有所贡献。

    培训最好利用市场完成,而不是由政府劳动部门出面。现行的培训机制是“完成任务式”的,效果不好,劳动者参加的积极性不高,那些真正有市场价值的培训内容,通常是政府部门不知道,也提供不了的,应把培训的任务尽可能地委托给企业,政府为这些提供培训的企业提供补贴。

    (七)消除资金价格体系的扭曲

    中国资源枯竭型城市就业难题是在全国就业形势恶化这个背景下出现的。1998年以来,城镇下岗失业增加,政府认为这是国有企业改革深化的必然结果,随着经济的高速增长,会创造出更多的就业的机会,吸纳这些下岗失业者,那时,就业压力就会消除。但是,中国的确保持了高速增长的态势,就业压力却没有减轻,究其原因,在于推动中国高速增长的主要是资本投入。政府统计到的就业数量反而一直是减少的。

    中国自从1996年开始,连续七次调低利率,低利率已经持续近10年,由于利率被人为压低,理性的厂商愿意使用这些廉价的资本。资本通常是高技术劳动者的互补品,但却是低技术劳动者的替代品,厂商大量使用资本,带来了对高素质劳动者的雇用和对低素质劳动者的排斥,那些下岗失业者正是年龄偏大、知识技能低下、在劳动力市场上缺乏竞争力的人,高速增长并没有为他们创造就业机会,反而带来了对他们的“相对剥夺”,加剧了社会不平等,也带来了社会不稳定风险。

    我们的研究发现,不仅规模以上国有企业的人均占有资本水平在迅速提高,而且,乡镇企业的人均占有资本水平也同样在迅速提高。说明市场竞争并没有像一些学者希望的那样,诱导新兴部门和传统国有经济部门向具有比较优势的产业结构调整(林毅夫,等1997)。从理论上说,厂商的产出水平扩大给劳动力需求带来两个效应:规模效应与替代效应。中国无论规模大小的企业的人均占有资本水平提高与就业数量下降的事实意味着,替代效应超过了规模效应,也就是说,经济增长并没有像原先设想的那样创造出相应的就业岗位。

    中国就业难题的根源在于政府对利率的人为扭曲,人为压低稀缺的资金的价格,诱导厂商对资金的过量滥用。虽然保持了高速增长,这种增长是否可持续,令人怀疑,因为还有大量的生产要素(劳动力)没有被纳入到增长过程中来,这时的产出水平一定是低于潜在最优水平的。根据我们对中国500强大企业2002年资金利润率的计算,这些企业的资金利润率只有1.28%;将银行业大企业排除后,利润率也只有3.1%。这个盈利水平大约相当于同期乡镇企业的1617,如果利率没有被人为扭曲,500强大企业的平均利润率可能没有市场利率高,换句话说,如果利率扭曲消除,中国500强大企业就会处于整体亏损状态。500强大企业吸纳就业的平均固定资产为53.48万元。中国至今仍然是一个资本稀缺、劳动力丰富的国家,如果不能改变这种偏好大企业的发展战略,中国的就业难题就会长期持续下去。

    中国政府一直没有放弃“赶超战略”,今天的“大企业战略”就是“赶超战略”在新形势下的变种,而扭曲利率则是保证“大企业战略”得以实现的手段。背离比较优势的资本密集型的大企业,其低下的盈利水平意味着对稀缺资源的滥用与浪费。

    建议恢复利率的本来面目,使其成为价格信号,而不是政策手段。