中华人民共和国国家发展和改革委员会

首页 > 专题 > “十一五”规划战略研究摘登

                  国家食品安全管理体系建设研究(一)

 

    一、中国食品安全问题的现状分析

    目前,食品安全已经成为全球性的问题。疯牛病、二英、口蹄疫、禽流感,此起彼伏的食品污染,已经使全球消费者颇有些谈“食”色变。中国的消费者也越来越多地怀疑“还能吃什么”,食品污染已严重侵害消费者的健康权益,成为消费者维权的新热点。

    (一)政府相关管理部门牵头工作

    针对食品安全问题,中国政府积极应对,各相关管理部门纷纷采取措施,从多方面、多角度加强对食品安全的监督和管理。

    1.农业部“无公害食品行动计划”

    20014月,农业部决定,以解决农产品质量安全和治理“餐桌污染”为核心,实施“无公害食品行动计划”。整个计划实施分两步走。第一步,选择北京、天津、上海和深圳四城市先行试点,摸索经验。第二步,在总结试点经验的基础上,在全国范围内全面推进“无公害食品行动计划”,进一步明确计划实施的目标、重点和工作措施。工作重点是要抓好“菜篮子”产品和出口农产品的质量安全。主要解决:蔬菜中农药残留超标问题;水果中农药残留超标和激素滥用问题;茶叶中农药残留和重金属超标问题;畜禽饲养过程中药物滥用和畜禽产品药物残留超标及动物疫病问题;水产品生产过程中药物滥用和水产品中有毒有害物质超标及贝类产品的污染问题;农产品产地环境的污染问题等。

    通过通力合作,狠抓各项措施落实,取得了阶段性成效,农产品质量安全水平有了大幅度提高。20039月份对京、津、沪、深四个重点城市蔬菜农药残留状况的检测显示,平均合格率为90%,比20017月提高了28.4%;全国37个省会城市和计划单列市的蔬菜农药残留合格率9月份为88%,比1月份提高了5.7%。“瘦肉精”检测合格率也大幅度提高。20039月份京、津、沪、深四城市样品“瘦肉精”检测合格率为98.6%,比20017月提高了27.4%;对郑州、杭州等16个城市的检测结果显示,合格率9月份比1月份提高3.3%。两年来,因食用农药残留、兽药残留等有毒有害物质超标的农产品引发的急性中毒事件得到了有效遏制,出口农产品的质量安全水平有了进一步改善。

    在200311月召开了全国农业标准化大会,八部委提出了关于实施农业标准化工作的意见,200442329日农业部首次举办农产品质量安全宣传周。宣传周的主题是“安全生产、放心消费”。目的是宣传“无公害食品行动计划”的实施成效,增强禽流感疫情扑灭后消费者安全消费的信心,促进农民增收;发挥消费引导生产和舆论监督作用,增强农产品生产者的质量安全责任意识,推广农产品质量安全控制技术,彰显“龙头”企业安全生产示范作用,提高农产品质量安全管理和生产水平。

    2.卫生部《食品安全行动计划》

    卫生部于2002年制定了《食品安全行动计划》,以指导今后5年中国的食品安全工作。其总目标是:控制食品污染,减少食源性疾病,保障消费者健康,促进经济发展。具体目标是:到2007年,在保障食品安全的水平上,建立较完善的食品卫生法律法规与标准体系;建立和完善食品污染物监测与信息系统;建立和完善食源性疾病的预警与控制系统等。

    3.国家食品药品监督管理局“食品药品放心工程”

        2003年,国务院决定在全国范围内实施“食品药品放心工程”。由国家食品药品监督管理局为牵头部门,组织和协调公安、农业、商务、卫生、工商、质检、海关等部门,实施“食品药品放心工程”,进一步打击制售假劣食品药品的违法活动,取缔无证照生产经营食品药品的行为。对食品强化源头污染的治理,实施严格的市场准入管理,加强“从农田到餐桌”各环节全方位的严格监管,开展食品专项整治。工作的重点:突出源头污染治理和与百姓生活关联度较高的品种,打击制售假冒伪劣食品违法犯罪活动。重点品种:粮、肉、蔬菜、水果、奶制品、豆制品、水产品等。重点环节:农产品种植、养殖;食品生产加工,特别是大中城市城乡结合部食品加工点;重点品种批发、零售等流通环节。经过1年的努力,已取得了初步成效。

    (二)有关食品安全的突出问题

    在取得成绩的同时,我国食品安全问题也越来越突出。管理了旧问题,又出了新问题;旧问题没有完全解决,新问题不断出现。目前,导致中国食品安全问题的主要因素:一是食源性疾病仍然是危害公众健康的最重要因素;二是食品中新的生物性和化学性污染物对健康的潜在威胁已经成为一个严重的食品安全问题;三是食品新技术、新资源(如转基因食品、酶制剂和新的包装食品材料)的应用带来新的食品安全管理问题;四是中国食品生产经营企业规模化、集约化程度不高,自身食品安全管理水平仍然偏低;五是犯罪分子极易利用食品进行犯罪或恐怖活动;六是食品安全监督管理的条件、手段和经费还不能完全适应实际工作需要。

    1.食品安全监督管理机构不健全、监督管理体系不完善

    我国目前的食品安全监督管理机构被分割在数十个政府部门,包括农业、商业、卫生、轻工、工商、进出口、质量监督等,管理机构职能重叠、人浮于事严重。食品监督管理机构之间的分工不明确,难于协调,使得食品安全的调控机制很难有效运作,在常规管理上有漏洞;在问题发生后,各部门只考虑自己的利益,推卸责任,监管不到位。

    2.食品安全标准水平低,食品安全管理的法律法规滞后

    与食品安全相关的法律法规及标准没有适应社会发展的变化而及时进行调整。如食品安全法规都比较陈旧,大多是20世纪80年代的产物。最新的《中华人民共和国食品卫生法》也是199510月通过的。现在我国食品供应已经结束了短缺,进入了追求质量的年代,而我们的法规还是短缺年代的产物。没有及时调整的法规和标准是不能解决日益变化和新出现的实际问题的,不与时俱进,就不能适应社会发展的需要。

    3.涉及食品安全的生产经营者众多,导致食品安全监管困难

    我国是世界上人口最多的国家,人口众多给管理食品安全问题带来了难度。仅就农产品生产来说,我国有2亿多农户,大多分散经营,每户经营的品种和数量都不确定,很难进行统一管理和技术支持。面对这么一个庞大群体,仅仅解决食品源头的安全问题就很困难。

    4.食品安全的技术供给不足,检测技术落后

    从生产领域看,过去我国农业发展的目标一直是解决全国人民的温饱问题,相应的农业技术多是以增加产量为目标的。现在,我们的农业进行结构调整,要提高农产品质量和安全,但农业科技的转向不能马上实现,要有一个研究、开发和应用的缓冲时间。所以,目前的农业生产技术,包括加工技术、产品检测技术等都不能满足当前食品安全的需要。

    5.执法力度不足,执行过程不规范、不连续

    我国现行的和食品安全有关的法律法规对违反食品卫生规范而导致食品安全问题的处罚是比较轻的,如“对生产经营不符合卫生标准的食品,造成食物中毒或者其他食源性疾病的,责令停止生产经营,销毁食品,没收违法所得,并处以一倍以上五倍以下的罚款”。经济发展了,人们的收入水平也提高了,而现有的处罚力度远不足以打击、惩处食品安全犯罪。

    同时,在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执法过程中,往往是在出现重大安全事故后,由上级政府批示进行严查,并对行业进行一阵风式的检查、处理。当风波过去后,执法就偃旗息鼓,不法商贩、企业又开始重操旧业。这种缺乏连续性和规范性的执法过程,使得我国食品安全陷入“食品安全问题泛滥—打击—缓解—再度猖狂—再打击”的恶性循环,无法从根本上解决食品安全问题。

    6.公众缺乏食品安全知识,自我保护意识不强

    从整体来看,我国具有食品安全知识和意识的消费者还不多,国家一直重视爱国卫生教育,却不注重对消费者的食品安全教育,许多消费者缺乏自我保护的能力,加上对肇事者处罚不力,我国食品污染问题一直得不到全员的参与,没有得到有效解决。

    值得注意的是,在食品安全控制和管理方面,虽然参与的政府部门较多,工作也很努力,但是这种做法难于取得实效,原因在于食品安全管理难于突破政府管理体制和受制于经济发展水平。

    一方面,食品安全涉及方方面面。我国政府的职能定位是计划经济的产物,面对当前的食品安全管理,多头管理,条块分工不清,既存在管理范围的缺失和漏洞,又在彼此重叠的部分相互推诿,其根源在于政府部门管理职能和管理目标的错位。而且由于权力分配的关系,事实上难以在短期内实现整合。2003年成立了国家食品药品监督管理局(SFDA),但由于它只是协调部门,发挥作用有限。而且2004年全国人民代表大会和中国人民政治协商会议也没有对此展开研究,短期内还看不出解决食品安全问题的有效途径。此外,从生产者角度看,农民没有形成自己的合作组织,经营依旧分散,不利于有效控制食品安全生产。

    另一方面,我国的经济实力还难以保证现在突然且普遍地提高食品安全水平,毕竟人均GDP 1000 美元(中国)和几万美元(发达国家)的生活水平对食品安全的要求是不同的。就拿9亿农民来说,年均2300元的收入能够理性地生产、消费安全食品吗?大量的下岗职工在菜场上会选择安全还是廉价?主流的工薪阶层对安全食品的认识、理解相同吗?我国的农产品都是为了出口到美国、欧盟和日本的吗?如果全国都按照国外的安全标准生产农产品却又不出口,岂不是造成资源的巨大浪费。

    这些方面反过来告诉我们:食品安全是相对的,要与国情和经济发展水平相适应。对食品安全应该根据食品不安全的主要问题,利用风险分析方法,确定基本的、统一的食品安全控制水平,在此基础上倡导分级、分区管理,以满足不同层次的需要,这可能更重要、更现实。