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国家食品安全管理体系建设研究(二)

 

    二、我国政府部门干预食品安全的职能分工和做法

    食品安全管理在我国涉及众多部门,如国家食品药品监督管理局、农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局、商务部、国家环境保护总局、国家工商行政管理总局等,虽然从现行的职能分工和法律法规来看,各部门管理的线条还是比较清晰的。此外,财政、计划、科技、法制等部门是食品安全管理的支撑保证体系,不涉及具体管理职能。但是,历史原因和各部门职能不清、定位不准和管理的越权错位,导致食品安全管理混乱,执法主体不明,责任是非不清,管理缺失和管理重叠同在。表1(略)归纳了我国政府部门在食品安全管理方面的机构及其职责。

    2003年政府机构改革,在原国家药品监督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局,新设的两个司是食品安全协调司和食品安全监察司。目前新设的和食品有关的部门,人数加起来都不到20人,根本无力发挥很大作用。所以,国家食品药品监督管理局的主要工作就是协调和查处重大事故。这也是目前的职能设置所规定的,即“食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处”。这次机构调整的意图很明显,在政出多门、分工模糊的情况下,希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但是,新成立的国家食品药品监督管理局如何协调几个部级单位?

    地方的问题更多。目前全国只有一半的省(自治区、直辖市)组建了食品药品监督管理局。而其他系统则有分布到市、县的行政机构,比如卫生部有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系,全国拥有一支10万人的卫生行政执法队伍和20万人的卫生技术支撑队伍,目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络。农业部也建立了13个国家级质检中心和179个省级质检中心,开始建立一套监测制度,并推广速测技术。国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个。

尽管卫生、农业、质量监督等部门的“脚”相对发达,但也存在很多问题。据卫生部有关资料,基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展。有的地区监督人员素质较低,有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备,就连销毁不合格食品的费用都难以支付。

    如果不对整个系统进行大范围重整,整个监管体系只能维持“只管审批、收钱,却不能问责”的现状。

    由于食品安全管理涉及到方方面面,我国的食品安全管理既不是采用分类的食品管理(不同类食品归不同的部门管理),也不是明显的环节管理(从农田到餐桌的每个环节都有明确的管理部门),加之我们国家也没有建立相应的食品追溯制度,没有食品的全程档案,可以说,很难对食品安全实施有效的管理。突出的问题就是各行政管理部门都在努力工作,但是由于责权不明确,缺乏有机协调,法律法规不健全,很难对食品进行有效的全程管理,经常是终端食品出了问题,找不出问题和责任所在。

    为此,我们认为:食品安全是复杂的系统工程,在政府的各行政管理部门的分工方面就更应该重新定位,明确职责。