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国家食品安全管理体系建设研究(三)

    三、我国食品安全管理体系设计

    食品安全问题已经引起政府和广大市民的强烈关注。政府管理部门在食品安全的管理中到底应该如何定位,到底应该做哪些工作?各部门如何协调工作,共同促进食品安全?这都是我们面临的现实问题。

为了明确上述问题,将食品安全工作落到实处,我们将食品安全问题作为系统问题进行研究,通过分析食品链的安全控制,进一步明确各政府部门在保证食品安全方面的地位和作用,为制定中国食品安全发展战略提供科学的依据。

    (一)解决食品安全问题的思路

    1.食品安全遭遇的挑战

    随着社会科技的不断进步和全球一体化的发展,食品安全问题遇到了更大的挑战。主要表现在以下几个方面。

    (1)日新月异的生产、加工等新技术的产生和运用,为食品安全增添了更多的不确定性。

    (2)社会经济一体化导致人们生活习惯改变,更多的人员流动,使得各地的饮食习惯得到更广泛的交流,异地食品也不断得到接受和本地化,其中必然产生“水土不服”的问题。

    (3)全球经济一体化导致食品的国际、国内大流通,其中不同地区、不同安全水平的食品进入各地市场,难于达到严格统一的安全标准。

    (4)发达国家人口老龄化问题日趋严重,增加了易病人群。

    (5)新出现的食源性疾病也为食品安全增添了风险。

    面对新的挑战,旧的食品生产管理方式,如对化学危害控制不与所致疾病相联系,基于对不安全食品立法、强制清除市场上不安全食品并处罚责任人等的“以治为主”的做法在新的时期已经难于保证食品安全,不能对新问题作出有效的反应。

    2.食品安全管理体系的总体框架

    面对食品安全方面更多的风险和更大的挑战,我们有必要重新认识“从农场到餐桌”的食品安全系统,改变“头痛医头、脚痛医脚”的思维管理方式,运用系统的方法解决新时期的食品安全问题。

    图1(略)是简化了的食品安全系统流程图。这里,从农业生产的投入品、经销商,农民和农产品生产,农产品加工和出售,直到消费者将所购食品食用的全过程,都存在食品不安全的因素。为了确保整个食品链的安全,每个状态(方框中)都要通过具体可执行的标准加以控制;每个环节(箭头)都存在不同程度的危害需要管理和明确参与主体的责任。

    据此,本研究主要就是针对这个复杂的食品链设计、建立了食品安全管理体系,强调了完善法律法规和标准,明确各个参与主体的责任,界定了政府在食品安全方面的职能(各部门、各级别的分工与协作)

    参考国外食品安全体系的相关情况,所建立的食品安全管理体系的总体框架为:在国家相关法律、法规的框架内,通过立法、执法和司法部门的分工,保证体制上的公平、公正、公开;通过健全地方性法规,明确生产、加工、销售各环节、各主体责任;通过各机构的联合监督管理,控制食品安全的所有方面;通过生产者、消费者和政府的共同参与、通力合作,保证整个食品安全体系的透明、稳定、有效。整个食品安全管理体系的基本框架如图2(略)最上方的是宪法及国家相关法律,宪法作为我国的根本大法,与国家相关法律一起,为食品安全管理体系的设计设置了外围条件。

    2中间表示了立法、执法和司法体制,这三个过程是同等重要、缺一不可的。①立法部门贯彻国家法规,制定地方法规、章程,明确食品从生产到消费各主体及政府的责任,约束各主体行为。法规规范市场主体行为,所有有关食品安全的法律和法规是执行和实施食品安全的基础。我国自1964年颁布食品卫生管理条例开始,先后颁布了《中华人民共和国标准化法》(1989)、《中华人民共和国产品质量法》(1993)和《中华人民共和国食品卫生法》(1995),使我国的食品安全卫生监督纳入了法制化的管理轨道。但是这些法律条文并没有覆盖“从农场到餐桌”的整个过程,不能解决当前的食品安全问题。因此,这就需要立法机构在现有法规的基础上制定、健全与食品安全卫生相关的法规、规章和办法,如“农产品安全法”等,形成具有科学性、完整性、全面性、系统性和可操作性的法规新体系,依法约束食品链中各主体的行为,保障他们的权利,最终保证食品的卫生安全。这里需要强调的是:时代在不断进步,而我们的法律法规体系及其惩罚重点和力度都没有与时俱进。这是法律法规亟待完善的方面。②执法部门按照法律、法规、规章对涉及食品安全的各主体行使监督管理权利。图2中的联合监管部门是一个横跨各执法部门(如农业部门、商业部门、环保部门、质检部门、工商部门等)的领导与协调机构,它通过统一组织、协调、管理与食品安全相关的各项工作,保证各执法部门在处理食品安全问题时责任分工明确,既不会出现重复执法,也不会出现执法漏洞。此外,政府部门还应承担处理突发事件的应急体系建设,以在突发的食品事故中快速反应,减少损失和恐慌。③司法部门主要通过解决执法过程中产生的争端与法律纠纷,对执法部门的行为进行监督,以保持执法过程的公正。

    立法、执法、司法三者相互联系,执法和司法部门定期将处理食品安全问题时所遇到的情况反馈信息给立法机构,协助相关法规、规章的修订与完善,进而形成良性循环机制,实现对食品安全的有效调控。只有三个部门在各自的权限内各尽其职、共同努力,才能保证体系的有效运行。

    图2中的下方是从农场到餐桌的整个食品链,图中的每个状态(方框内)都应该有明确的标准和法规,状态之间的每个联系(方框之间)主体都应有明确的责任和义务。其中的主体主要包括农业生产资料销售商、生产农产品的农民、农产品批发商、加工商、零售商、消费者,他们在整个食品链的各个环节都担负着各自的职责。

    首先,农业生产资料的供给、农民的生产过程需要得到重视。虽然农民是分散的,难以统一规范和控制,但可以通过实施农业标准化、农民合作化加以解决。其次,在零售阶段改进现有的农贸市场,使通过超市销售食品成为主渠道。同时,各个环节之间的运输、储藏和保鲜等问题不容忽视。最后,对于进口食品(含原料)也应根据国际动态,密切注意新出现的问题。

    保证食品安全从源头到餐桌的全程控制需要多方共同的努力,政府、企业和消费者都有责任。其中,政府主要是制定标准、法规并贯彻实施,收集食品安全信息并组织研究等;企业主要是按照标准形成良好操作规范,建立质量控制和保证体系,培训员工,正确标识食品等;而消费者也要不断增强食品安全的意识和知识,正确消费食品,跟踪食品质量和反馈信息,监督食品安全各环节出现的各种问题,向政府和食品生产加工企业反映消费者的要求。

    对于食品链的控制不仅包括对各参与主体的管理,还包括对各主体所在环节与各环节食品所处状态的危害管理,其中的问题复杂繁多。因此,对于整个食品链的控制需要采用危害分析与关键控制点(HACCP)思想,通过控制和执法,反馈食品安全中出现的问题信息,并应用统计分析和危害分析,对整个食品链各环节进行危害评价,寻找其中的薄弱环节或危害最大的环节,确定食品安全的控制水平和主要控制点,然后通过重点控制,配合以技术支持和改造,不断提高整个食品链的安全水平。

    最后,在图2中还有应该重视的科学技术支持与宣传教育两方面内容。现代食品安全问题在很大程度上正是由于科技的进步和发展而直接或间接造成的,也只有靠科技来解决。在科技飞速发展的今天,对食品质量安全问题的认识与解决离不开科学,对食品质量的检测离不开技术,科技是食品质量安全体系最重要的支撑。而宣传教育,一方面是对食品提供者的专业教育和食品安全重要性及责任的教育,另一方面主要是让广大的消费者了解食品安全的更多知识、注重厨房卫生安全,实现全社会对食品安全的参与和关注,监督食品安全各环节出现的各种问题,对法规、政策等提出建议,更重要的是能了解消费者的要求,密切政府、生产者和消费者之间的联系。

    (二)政府部门在食品安全管理中的职能定位和职责

    发达国家食品安全的管理是一个系统工程,各个政府部门之间分工明确,责任清楚,基本上实现了机构的联合监管,并且在体制上实现了制定标准、执行标准和解决争端三大机构互相独立,实现公平、公正的体系。

    通过对我国食品安全管理和发达国家食品安全管理体系的借鉴,结合中国的国情,我们认为中国的食品安全管理不宜采用分类的食品管理方式,而是应该选择环节管理。针对食品安全管理全过程中的各个环节,明确各参与主体的相应责任,明确各生产环节的标准和规范,明确政府的管理范围、权限和责任,明确各环节的生产经营档案,在具有可追溯性的前提下保证各职能部门对不同环节的安全监管。

    为此,建议各政府管理部门在加强食品安全管理工作中的职责如下。

    1.食品监督管理部门

    (1)制定国家食品安全管理的发展战略、控制水平和计划措施,建立国家食品安全管理体系。根据我国社会经济发展水平和主要的食品安全问题,通过风险分析,确定我国食品安全控制的总体水平,并以此为基础,制定国家食品安全管理战略,明确今后食品安全管理的发展阶段和不同阶段的工作计划、重点和相应的管理部门职能、管理方式等。

    (2)组织、协调各管理部门参与和合作,落实食品安全管理的具体工作,监督食品安全管理实施的效果,收集和反馈信息,研究相应的解决对策和思路,控制食品安全管理的发展趋势和道路。

    (3)明确食品安全各环节的责任,建立可追溯和召回制度。食品安全涉及的范围广、环节多、人员众,如果没有相应的规范和责任,某个环节出了问题,就会影响最后的食品质量。所以,对于食品链的各个环节要规定相应的责任,并要求各食品提供者建立可追溯的档案制度,记录原料来源、加工过程、人员、销售对象和渠道等方面的内容,以备将来出现食品安全问题时进行调查,尽快发现问题所在和进行控制,避免长时间找不到根源,不知所措,造成恐慌。对于明确有安全问题的食品,要采取一切措施避免其造成进一步危害,建议对有污染的食品采取召回制度。

    (4)建立国家层面的食品安全监控网络(含数据库)和信息交流平台,及时公布食品安全方面的各类信息,提高食品安全方面的信息透明度。并结合可追溯制度,明确食品安全问题的来源和区域,集中资源解决问题。

    (5)成立食品安全问题的政府专家组和派遣检察员,提高食品安全管理的参与度和科学性。成立食品安全问题的政府专家顾问组,协助政府开发食品安全体系和制定发展战略,评价当前的食品安全水平和基础,根据社会发展和技术进步及时更新、调整食品安全计划,确定各个不同时期的工作重点。各领域专家协作分析食品安全方面的重大问题,对食品安全进行风险分析和评估,积极了解国际动态和加强国际交流,为政府决策提供科学的依据。聘任和派遣食品卫生检察员,分部门、分领域、分产品、分过程地参与监督和反馈信息,及时、准确、全面地了解食品链中所发生的问题,及时选择控制点,采取必要措施。

    (6)跟踪国际食品安全发展动态和先进技术,及时发现问题、重点控制。在全面提高食品安全水平的同时,应突出加强对涉及食品安全的共性和普遍性问题的研究,要加强与发达国家在食品安全方面的合作研究和技术交流,提高快速、准确鉴定食品中危害因子的技术能力,重点加强监测技术和手段,跟踪新技术(如生物技术、加工工艺等)和新产品(如转基因食品)所引发的危害和潜在问题。

    (7)开展食品安全宣传和教育活动,增强人们对食品安全的意识。提高全社会对食品安全重要性和食品安全问题给人民造成严重危害的认识,把食品安全问题作为保障人民健康、增强人民体质、提高人民生活水平和保证社会稳定的大事来做。各级政府和有关部门要加大宣传力度,唤起广大消费者和媒体关注、监督食品安全问题。

    在教育问题上,一方面要对食品行业的企业管理者、经营者、从业人员与广大农民进行食品安全教育和培训,提高认识和做好食品安全工作的责任感,增强职业道德并应有相应的考核制度(如诚信评定);另一方面,要通过各种可以利用的渠道(电视、网络、居委会等)向广大消费者宣传食品安全卫生知识,保证食品安全的做法,养成良好的饮食习惯和卫生习惯,特别是对于儿童的教育会给将来的食品安全打下良好的基础。

    (8)建立食品安全问题应急系统,应对突发食品安全事件。食品安全问题的发生具有突然性和快速性,一旦出现需要马上得到控制,否则后果不堪设想。为此,需要建立一套类似于疾病突发的应急反应系统,明确突发时采取控制措施的程序、参与人员决策过程和控制程度,有毒食品快速检测、疾病诊断和病因分析的方法和程序。要积累应急经验,尽快实现对食品安全问题造成的不利局面的控制,保证将危害减小到最低程度。

    2.农业管理部门

    (1)加强农业投入品使用的管理,加强农产品生产过程的安全控制。注重对投入品使用和产品的质量监管,建立与完善农业投入品禁用、限用公告制度,定期向社会公布禁用、限用及推荐的农业投入品品种目录,指导农产品经营者严格按照标准进行规范化生产和加工,科学合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品,建立使用档案,保证农产品化肥及农药残留符合安全标准要求,生产安全农产品。

    (2)建立农业标准化生产基地,加强标准化生产技术推广。探索具有可效仿性的标准化生产基地及其运作模式,争取通过政府提供力所能及的技术支持大面积推广。本着“选好一个项目,建立一个体系(标准体系),形成一个‘龙头’,创立一个品牌,带动一个产业,致富一方百姓”的做法和经验,逐步完善主要作物生产、加工的标准协调和基地建设。要推广以标准规范的“公司加农户加基地”等生产经营模式,充分发挥“龙头”企业在农业标准化工作中的带头作用和辐射效应。农业技术推广部门要把实施标准化列入技术推广工作计划,发动基层技术人员积极参与标准化推广实施工作,拓宽示范领域,建立形式多样、富有实效的农业标准化示范推广体系。

    (3)强化生产领域标准的实施与推广,形成良好的农业生产操作规范。围绕无公害农产品生产,在配合环保部门抓好产地环境质量的前提下,建立大宗作物的生产操作规范并促进实施,建立产地农产品质量监测体系;强化对农药、兽药残留限量等农产品质量安全标准的实施;严格按标准对农业投入品和农产品进行检验;健全农产品质量安全例行监测制度,切实加强农产品市场准入标准的实施。加大优势农产品、优质专用农产品等相关标准的实施,促进农业优质高效和可持续发展。

    (4)普及农业标准化,重点探索农户参与农业标准化的模式。通过政府支持、企业引导和依靠中间组织,建立农民自己的生产、流通合作组织,以此为依托,带动农户参与标准化生产,提供标准化的农产品。

    (5)对农产品加工企业实施危害分析与关键控制点管理,控制整个生产过程。在保证产品安全的基础上,还要建立农产品运输、储藏和流通方面的标准和规定,防止农产品在中间环节出现安全问题。特别地,对于畜禽和蛋类的生产及产品(含加工品),建议推广危害分析与关键控制点计划,同时要负责进出口此类产品的安全。对于有条件的农产品生产企业如大中型肉、禽加工厂,要给予优惠政策和资金扶持,帮助其实施危害分析与关键控制点管理,提高其农产品安全控制水平,并为今后在更大范围的食品生产、加工企业中推行危害分析与关键控制点制度起到示范作用;对于目前尚不具备推行危害分析与关键控制点制度的企业,要尽快建立、维护和实施良好的卫生标准操作程序(SSOP)和良好操作规范(GMP),为将来实施危害分析与关键控制点计划打下良好的基础。同时,加强动植物病虫害的检疫、防疫和防治工作。

    (6)农产品流通领域的改造问题主要涉及农产品市场体系的建设,需要政府在政策保障、财政支持的基础上予以正确的引导。农产品流通包括批发领域和零售领域两部分。农产品批发领域中,对批发市场的改造与升级应作为其中的重点。具体需要:①通过规模化、组织化、法制化、准入制等方式对市场交易主体进行升级改造;通过实施质量等级化、重量标准化、包装规格化与品质检测和质量认证等制度提高产品质量,以改变现在的市场混乱、交易农产品质量低下问题。②借鉴荷兰、日本等国经验,对一些供不应求的农产品采用竞价拍卖方式进行交易,实现优质优价。③顺应农产品超市直销的发展趋势,大力发展以合约、订单等为主的协约交易方式,推动农产品质量的提高和农业产业化经营。在农产品零售领域中,要从根本上改变农产品以集贸市场为主的零售形式,大力推动农产品进入超市,实行连锁经营和统一配送,避免销售环境的污染,明确责任,减少风险。在提高农产品质量的同时,推动农业产业化发展。采取措施,取缔“马路市场”,改善室内集贸市场的供水、卫生、垃圾处理等基础设施状况,加强监督监管,重视集贸市场对中低收入阶层的影响,从根本上改变其“脏、乱、差”的现状。此外,为了稳定供给和价格,可以考虑建立农产品的期货市场。

    3.环境管理部门

    协调好与农业管理部门的关系,接手农业生产环境的监测、监督和管理工作。具体地说,就是像管理工业和城市环境一样管理农村和农业产地环境,特别是对农产品产地安全的基本要求进行把关,建立农畜产品安全生产环境最低标准,监督生产对环境造成的污染,对不达标的产地进行监督和管理,确保农业产地环境处于合格状态。

    4.工商管理部门

    在流通领域,特别是对在市场上经营的农业投入品、农产品加工品和食品进行假冒伪劣方面的监督和治理。对于农业生产资料经营许可资格进行严格控制,明确经营者的责任;对于市场上以次充好、假冒伪劣农业生产资料和食品进行严厉打击,重新制定处罚标准,加大惩罚力度,建立经营者诚信档案和黑名单。

    5.质量监督管理部门

    (1)加强食品安全立法,协调、完善标准体系。法规规范市场主体行为,标准规范市场客体质量,市场经济条件下两者相辅相成,不可分割。借鉴国际经验,建立重在预防、以科学为基础的食品安全的法规体系和标准体系。制定、健全与食品安全卫生相关的法律、法规、规章和办法,规范食品生产经营者的行为,并对现有的与食品有关的法律、法规、规章进行协调、修订及清理。同时,建立与国际接轨的食品安全卫生质量标准体系,协调环境、生产、加工和食品各环节的标准,使之系统化,统一标准水平,根据现实需要有计划地组织制定和颁布现行食品安全方面的标准,建立食品安全管理的标尺。

    (2)加强食品安全检测机构的认证和管理工作。在明确检测标准和手段的前提下,针对食品安全相关的各检测机构进行资格申报和认可,根据其具体情况规定其检测范围、内容和检测机构的级别等;加强对检测机构的管理,采取措施提高检测水平和权威性,避免人为关系导致的不真实检测结果。

    (三)重视政府干预与市场的结合,发挥行业协会的作用

    1.政府干预与市场的结合

    重视市场在产品质量方面的自身作用。只靠政府解决食品安全还是力不从心,如目前一些大城市(如上海)的农产品在超市经营的具有很大的份额,政府要求超市对所售农产品实施质量承诺制度,但超市如何能够保证农产品的质量(可靠来源、营销过程安全等)?如果对每种农产品都彻底弄清来龙去脉需要付出极大的成本(资金和人力)。如果真的严格执行质量承诺制度,超市就不会再经营农产品了。建议大力推行第三方的检测和认证,第三方可以以盈利为目的,但出现问题也要承担经济责任,类似于“保险公司”的做法。

    2.发挥行业协会的组织、自律作用,维护食品行业的信誉

协会性的打假制度能够使消费者风险很小地购买和消费协会企业所生产的产品。但只有本身社会信誉良好的协会组织,才能担当此任。而中国在这方面的组织发育仍非常落后。一方面,脱胎于行政管理部门的行业协会,只管收钱,不管监督;另一方面,新兴的行业协会,又往往得不到国家政策的扶持,在注册登记方面面临诸多障碍。所以,要发挥行业协会的作用,首先就要完善、理顺行业协会中的问题,构建社会信誉良好的协会组织。

    行业协会的优势在于其成员置身于行业中间,对食品安全拥有较政府和消费者更多的信息,同时具有组织生产、统一销售、推荐名牌和监督自律等作用。对于农业生产,行业协会可以获得信息和订单,按标准组织生产,统一采购生产资料,统一收购、销售农产品;对于食品加工企业,可以发现行业问题,获取大量第一手信息,促进行业自律,向消费者推荐优质食品;对于零售行业,可以统一进货、统一销售,连锁经营,承诺责任,便于管理。通过行业协会这个中介,可以扩大生产、加工和销售的规模,提高各环节的标准和质量,便于协助政府部门监督和管理。

    “民以食为天”,关注食品安全,就是关注我们的现在和未来。有理由相信,通过全社会的共同努力构筑中国的食品安全体系,安全食品会让我们的生活更美好。