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国家综合化食物安全战略研究(一)

 

    一、“食物安全”是国家长治久安的大课题

    人是万物之灵,由“人”构成的“民”是国之本体。中国自有文字记载的历史以来,古先贤哲人们富有经典性地提出“民本”的治国安邦思想,并把这种“民本”思想阐释和发挥得淋漓尽致。在中国传统的治国之道和发展方略中,民本思想始终高居首位。所谓“民本”,就是以民众为国家之根本,并以民众为发政施治、发展经济之基础的政治理论。即所谓国以民为本、强由民力、财由民出、足民为首、养民为本。古先贤哲人从惠民、爱民、利民、安民、富民的理政策略出发,提出“民以食为天”“食为八政首”的治国方略。用现代语言表述就是:食物是民众生计之源,生存之本;体恤民生疾苦、关心百姓生计、解决民众吃饭问题是治国之要举,理政之要务。

    当今我国正向建设全面小康、和谐社会的宏伟目标迈进。衡量全面小康社会的指标体系包括食、住、行、医、教、文及环境等。其中,满足全民食物数量和质量的需求,是最基本的指标。从20世纪90年代以来,我国居民食物消费多样化、优质化、保健化、方便化的趋势日益显著,满足民众对粮食和其他主要食物不断提高的需要,不仅是提高全民生活质量的要务,而且是保障国家长治久安的要政。

    食物安全是世界性的重要问题和难题。对于中国而言,食物安全问题比世界其他国家具有更大的重要性、必要性。这是由我国基本国情和以粮食为重点的食物供求关系决定的:一是人口众多,其中农民占80%以上;二是农业和食物资源总量较大,但人均资源量不丰;三是资源禀赋不高,灾害频仍,污染严重;四是农业基础仍然薄弱,食物科技与国际先进水平存在较大差距;五是农产品尤其食品加工业落后,食物资源综合化开发利用水平低;六是市场制度不健全,尤其食物流通体制和市场机制不完善,效率和效益低;七是经济发展不平衡,城乡差距、工农差距、区域差距呈扩大趋势,特别是中西部农村居民食物消费质量还较低。所有这些因素决定,中国确保以粮食安全为重点的食物安全比其他国家更艰巨、更长期。

    本文旨在对“国家食物安全”问题进行创新性、探讨性研究,并就把“国家综合化食物安全”战略纳入国家“十一五”经济社会发展规划提出一些新思路、新举措和新建议。

    二、联合国粮食和农业组织等国际机构关于食物安全的论述

    20世纪70年代中期,从1972年到1974年世界粮食形势风雨骤变,爆发了第二次世界大战后近三十年来最严重的全球性粮食紧张。联合国粮食和农业组织(FAO)积极寻求对策,并迅速采取了行动。联合国粮食和农业组织理事会通过了《世界食物安全国际约定》,要求有关国家履行保证世界粮食(食物)安全的国际性责任,特别确定了保证“国家粮食安全”的最低数量界限,即要求各国的谷物库存量要达到确保食物安全的最低水平,相当于当年谷物总消费量的17%~18%。这些成果在世界范围产生了现实的、深远的影响,成为动员各国为“粮食(食物)安全”而奋斗的庄严的行动纲领。

    这里要释义的是,联合国粮食和农业组织在1974年首次提出的“Food Security”,直译应为“食物保障”,但当时却译为“粮食安全”。虽然众所周知这种译法不准确,但现在已经约定俗成了,强调了谷物的重要性。然而,人们在把握“粮食安全”概念的内涵时,不应只局限于禾本科的谷物,而要如实理解联合国粮农组织的本意,即“Food Security”是指整个“食物保障”或叫“食物安全”。

    ()“食物安全”的内涵不断丰富和延伸

    1974年世界食物大会之后,“食物安全”的概念不断丰富和延伸。迄今,已经形成共识的“食物安全”内涵包括食物数量安全、食物质量安全、食物可持续安全。由这些基本内涵出发,学术界和国际组织又从不同角度出发,提出“食物安全”包括食物生产安全、食物加工安全、食物储备安全、食物流通安全、食物消费安全和食物卫生安全等内容。20世纪80年代以后,市场日益成为影响食物安全的重要因素。世界贫困群体特别是发展中国家贫穷的弱势群体的食物安全受到威胁,甚至连赖以生存的温饱都得不到保障。鉴于这种状况,联合国粮食和农业组织和一些国家在重视致力于保障食物充足供应的同时,又强调必须使“每一个家庭都有获得食物的能力”。于是,“食物安全”概念从国家、政府层面延伸到家庭层面,触及到消除贫困的难题,“家庭食物安全”成为整个“食物安全”的新内涵。上述“国家食物安全”“家庭食物安全”“食物营养安全”,以及“食物可持续安全”等概念,其内涵是相互联系、相互统一的。

    2001年,世界食物安全委员会在一份最新研究报告中对“食物安全”作了新的界定,即“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够的、富有营养和安全的食物”。

    ()国外衡量食物安全的指标体系

    概括起来,国外有以下几种衡量国家和地区食物安全的指标。

    1.谷物储备占当年总消耗量的比例

    联合国粮食和农业组织把世界谷物库存量至少占当年需求量的17%~18%视为食物安全的最低限量,其中周转库存占12%,后备储备量占5%~6%。

    2.谷物产量波动系数

    谷物生产量受各种因素的影响难免发生波动,波幅大小在一定程度上会影响食物安全。谷物产量波动系数主要有以经济学家名字命名的卡斯利不稳定指数和斯韦德伯格波动系数。卡斯利不稳定指数愈高,则食物安全水平愈低,反之,食物安全水平愈高。斯韦德伯格波动系数值越小,表示食物稳定程度越高,当该值等于0时,食物稳定程度最大,食物安全状况良好。

    3.对食物进口的依赖度

    一些受资源约束而缺少食物的国家,必然需要依赖食物进口,即产生对食物贸易的依赖度。一般认为一个国家或地区的这种依赖度较低,则食物安全水平较高。然而,若不顾及农业食物资源状况,片面追求低进口、高自给率,则会造成高成本,致使付出高昂的代价。

    4.低收入社会群体食物需求满足程度

    即营养不足人口占总人口的比例。造成营养不足人口的原因有多种:或者由于粮食等食物供应严重短缺;或者是粮食等食物供应不均、不及时;也或者是社会保障体系不完善,造成低收入群体无钱购买食物。世界食物安全委员会认为,低收入社会群体食物需求的满足程度是衡量一个国家或地区食物安全水平的重要指标之一。一个国家或地区食物总供给有余,但低收入群体仍有可能吃不饱饭或者营养不足,营养不足人口率是衡量一个国家或地区食物安全水平的一个指标。

    5.世界食物安全委员会制定的七项指标

    在20世纪末,世界食物安全委员会秘书处的研究报告认为,谷物储备相当于当年消费量的17%~18%的指标已不能全面反映世界食物安全的状况。该秘书处从全球食物消费、健康和营养状况等方面出发,制定了衡量世界食物安全的七项监测指标:营养不足人口发生率;人均膳食热能供应量;谷物和根茎类食物占人均膳食热能供应的比例;出生时预期寿命;5岁以下儿童死亡率;5岁以下体重不足儿童率;体重指数<18.5的成人所占比例。20009月,该委员会批准了这七项监测指标。

    在以上衡量食物安全的指标体系中,世界食物安全委员会提出的七项指标体系把社会弱势群体的食物安全切实考虑进去,全面体现了“人本”思想,更全面、真实地反映出一国或一个地区的食物安全状况。