中华人民共和国国家发展和改革委员会

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国家综合化食物安全战略研究(二)

 

    三、对中国目前食物安全形势的评估

    ()全面认识国家食物安全的特性

    正确认识食物安全的特性,是采取食物安全战略和策略及真正建立安全保障体系的重要出发点。一国食物安全不同于一般竞争性产品,有其固有的特性。一是公共性。食物安全具有公共物品属性,即非排他性、非竞争性。它不是一般竞争性产品,不可能完全依靠“无形的手”而取得,需要以有力的宏观调控作保障。二是整体性。食物安全具有不可分割性,即不是指部分地区、某些部门、某些领域的安全,而是指全国整体的食物安全。三是民本性。食物安全代表国家和全民的根本利益,必须始终坚持包括食物主权利益、民众生存权益及以人为本的经济发展战略利益等。四是动态性。食物安全必须遵循动态平衡规律。食物供与求的不定性和多样性,决定了食物安全体系的动态性和发展性。所以,确保食物安全,也必须与时俱进,不断进行动态性调整。五是可持续性。食物安全既关系当代,又关系未来。人们必须以当代的食物安全为后代的食物安全打下基础。为此,需要把食物安全置于可持续发展战略的基础之上。以上五项特性决定,要确保国家食物安全不能单靠市场经济机制,也需要强有力的宏观调控手段。学术界存在的过分强调用“无形的手”而排斥宏观调控去保障国家食物安全的观点是片面的。

    ()目前中国食物安全形势总体良好

    在市场经济条件下,观察和评估国家食物安全形势需要采用新观念和新思维方式,摒弃不适应新形势的传统观念和传统思维方式。与此同时,还必须以完备的指标体系进行客观评估。我们认为:仅以17%~18%的粮食安全储备系数衡量国家食物安全很不全面,应该参照世界食物安全委员会制定的七项指标,制定和实施符合中国情况的国家食物安全的指标体系。

    在食物安全中,粮食安全与其他主要食物安全是相互依存、相辅相成的关系,但是粮食安全仍具有基础性作用,在评价目前我国食物安全状况时,需要首先把粮食安全作为其重要内容。衡量粮食安全的指标体系主要包括:全国粮食总生产量、粮食总供给量、人均占有量、粮食自给率、国家粮食储备量、广大居民营养状况及尚处在温饱线以下的弱势群体人口数量、粮食的市场供应体系等。以这套指标体系衡量,我国目前的粮食安全状况良好。主要表现在:粮食总供给量可以满足总需求;人均粮食占有量较多;粮食自给率多年来保持高水平;国家粮食储备充裕;居民生活普遍提高、营养状况改善;粮食市场供应体系已初创新格局。

    粮食短缺曾是困扰中国几代人的难题。而今,中国粮食总产量实现历史性跨越,跃居世界第1位,发生了以下转变:全国粮食总供给由长期供不应求转变为供求平衡甚至丰年有余;人均粮食占有量由长期很低转变为较高;国家粮食储备由几乎空白转变为建立起储备体系,且储量充裕;粮食自给率由低水平转变为高水平;粮食流通供应体系由高度集中、统一、垄断转变为多成分、多渠道、多形式,粮食市场体系已初步形成;广大居民食物结构由长期单一转变为多样化与合理化,营养状况显著改善;社会保障体系由薄弱转变为逐步健全和完善,农村温饱线以下人口占农村总人口的比例已由改革开放初期的30%下降到目前的3%以下。这七项历史性转变证明:我国目前整体食物安全状况好于新中国建立以来各个历史时期。

    ()居安思危,中国食物安全隐伏着风险

    对于国家食物安全这样重大而复杂的事物,应该且必须全面观察和认识,以防片面,在客观评估我国食物安全总体状况良好方面的同时,还要正视其隐伏的风险因素方面。

    1.在“有限性”和“无限性”之间产生风险性

    确保国家以粮食为重点的食物安全是一个复杂而巨大的系统工程,涉及农业生产系统、贸易供给系统、社会保障系统、人口经济系统和环境生态系统等五种系统的互动和统一。在这一过程中,人类对粮食等主要食物的主观需求往往具有无限性,而客观食物资源再生增长却具有有限性,于是就产生了“无限性”与“有限性”之间的矛盾。如果人类的发展观和消费观不科学,不能正确处理这一矛盾,那么就难免在主观需求发展的无限性与客观资源再生增长有限性的矛盾中产生食物的风险性。随着隐藏的风险性加剧,就会导致食物供给短缺,产生非安全性。在中国,粮食主观需求无限性与客观资源再生增长有限性之间的矛盾更大,制约食物安全的因素更多,主要包括:耕地面积较少;粮食单产较低;自然资源禀赋较差;灌溉水源短缺;农业生态环境恶化;农业粮食科技支持力度薄弱,以及经济发展的不平衡和制度制约等。这些客观条件使我国粮食和其他主要食物生产量的增长受到比许多国家更大的限制和约束。

    2.人均耕地少,生产规模小

    在农业和粮食科技未取得根本性突破前,粮食种植面积和粮食单产是粮食总产量不断增长的决定性因素。而粮食种植面积的扩大,又取决于耕地资源的多寡、粮食与经济作物面积的比例、农作物复种指数的高低等。然而,中国耕地资源的基本特点是:人均耕地少,且呈下降趋势;迄今被占用的土地中有80%为高质量的耕地,而新造土地中80%为低质量的耕地,两者单产相差悬殊。目前,中国人均耕地不足1000平方米1.5亩),仅为世界人均数量2500平方米3.75亩)的40%;更低于欧美国家的人均耕地数。预计到2010年,全国人均耕地数量将下降到953.34 平方米1.43亩)。中国农户经营规模小和与此相应的规模效益低,的确是一大劣势。

    3.灌溉水源短缺,干旱威胁严重

    从全国看,作为农业和粮食生产命脉的水资源严重缺乏。中国人均水资源量现在只有2220立方米,仅为世界人均数量的1/4,且分布极不平衡。至今全国尚有8000多万农村人口饮水困难,北方缺水面积高达58万平方公里,全国常年缺水300亿立方米,遭受干旱面积在1333万~2000 万公顷(2亿~3亿亩)之间,旱灾成为制约农业食物可持续增长的致命因素。令人痛惜的是,一方面中国贫水,另一方面,水资源还在污染恶化,更加重了水资源的短缺。目前,全国受“三废”污染的农田面积已超过1000万公顷(1.5亿亩),全国每年废水、污染排放量高达606亿吨,造成850多条河流污染,七大水系支流和下游水质恶化,湖泊、海口、海湾等水体富营养化日趋严重。全国污水灌溉农田面积占灌溉总面积的7.3%以上,且呈上升趋势。水污染如同火上浇油,进一步加剧了水资源的供求矛盾。

    4.生态环境脆弱,总体还在恶化

    从历史长河观之,人们的不合理行为导致中国生态环境恶化,成为粮食增产的致命伤。从中国改革开放以来,作为内陆生态系统主体的森林和草地近年来有所扩大和改善,但在西部地区草原退化、沙化和碱化严重,有多达86.67万平方公里的草原出现退化,占可利用草地面积的1/3,且呈恶化趋势;森林覆盖率远低于31.4%的世界平均水平;北方沙漠化面积高达17万平方公里,受沙漠化危害和威胁的人口多达1.7亿,造成的直接经济损失高达160亿~250亿元。除内陆生态恶化外,中国海域生态环境也趋于恶化,直接危害沿海的生产与生活环境。总之,作为农业粮食绿色屏障的生态环境总体上仍然堪忧,其危害和损失在加剧。

    5.粮食储备制度不健全,粮食物流设施不配套

        20世纪90年代初建立的国家粮食专储制度,对粮食宏观调控发挥了一定的积极作用。然而,这项初创的新制度还不健全,暴露出种种问题:一是国家中央专项储备粮以特定的政策保护为条件,与市场经济体制和市场机制不协调;二是层层建立储备和分散化决策的方式与宏观调控的目标相矛盾;三是国家粮食储备体系运行缺乏科学性和制度性,表现出很大的随意性;四是国家储备粮吞吐与粮食市场调节不很协调,影响了国家粮食储备功能的发挥;五是专项储备体制不顺,多头管理;六是现有粮食物流设施不配套、不系统,不适应新形成的粮食购销格局,制约粮食高效、快速流动。所有这些问题,导致国家专项储备无法充分发挥功能,储备成本高昂,不利于确保国家粮食安全。

    6.科技储备不足,社会化服务体系薄弱

    与经济科技发达国家相比,中国农业科技创新力还相当落后。突出表现是科技体制不顺,科技与经济脱节;科技投入少,经费不足,力量分散;科技专业化服务薄弱,科研成果推广率低,形不成生产力;农业粮食科技成果储备不足,不适应提高粮食产量和质量的需要。特别是目前中国农业粮食领域专业科技力量薄弱,在优良品种、节水灌溉、科学施肥等方面与国外先进水平都有较大差距。目前发达国家农业增长的80%、农业劳动生产提高的70%归功于农业科学技术。但是,中国的农业科技进步贡献率在“八五”期间仅为34.28%,“九五”期间为40.7%,“十五”期间约上升到45%左右。科技服务的薄弱,必然制约全国粮食和其他主要食物的稳定、可持续增长。

    7.贫困人口数量仍多,弱势群体生活艰难

    解决贫困弱势群体的粮食(食物)安全问题是难度更大,但又易被忽视的问题。中国目前仍存在的贫困弱势群体,主要包括中西部自然条件恶劣地区的农村贫困居民、城市下岗职工、残疾人群等几部分。在数量众多的弱势群体中,相当大部分已低水平解决了温饱,但至今还有2600 万人尚有温饱之虞。此外,在弱势群体中有相当大部分劳动力流动于各地,寻找谋生之路。劳动力外出对粮食生产不会产生大的影响,但却促使商品粮食需求量明显增加。

    面对上述各种隐伏的风险因素,我们不可掉以轻心,务必保持清醒,必须居安思危、未雨绸缪,采取切实措施防患于未然,确保国家以粮食为重点的食物安全。