中华人民共和国国家发展和改革委员会

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国家综合化食物安全战略研究(四)

 

    五、实施“国家综合化食物安全”的新战略和新举措

    确保国家食物安全的唯一和最高宗旨就是促进包括城乡全体居民在内的、符合科学发展观本质要求的、人的全面发展。由这一崇高宗旨决定,应该在以人为本、全面协调可持续的科学发展观指引下,为确保国家食物安全锐意创新思路、创新制度和创新举措。

    ()由“单一化粮食安全”的传统思路转变为“国家综合化食物安全”的新战略

    1.战略高于资源

    在解决食物安全的重大课题中,需要树立正确的新战略和新思路。战略新、思路正,资源劣势会变成优势,甚至优势更优,源源不断转化成财富和食物;反之,战略旧、思路偏,资源优势就会变劣势,甚至劣势更劣,导致资源浪费。世界上有一些资源短缺的国家,因发展战略正确而使其经济进入发达国家行列,也有力地、高水平地保障了“国家食物安全”。战略高于资源,思路重于资源。借鉴这一宝贵经验,我国应该适时把“单一化粮食安全”战略拓展为“综合化食物安全”的新战略。当然,在实施新战略过程中,要区分“粮食安全”与“食物安全”的内涵,并在此基础上处理好两者的辩证关系。

    2.确立“国家综合化食物安全”战略的优越性

    确立“国家综合化食物安全”战略是对我国经济安全战略乃至国家安全发展战略观念的开拓和丰富,具有以下优越性。其一,继续坚持粮食的基础作用,并持续稳定提高粮食的生产能力,不断优化和合理开发国土资源中的精华——12666.67万公顷(19亿亩)多的耕地资源。其二,放眼全国国土,唤醒还在沉睡中的资源,合理开发和利用、保护和改善,主要包括:①40000万公顷(60亿亩)草地〔其中可利用面积近31333万公顷(47亿亩)〕;②内陆水域1746.67万公顷(2.62亿亩)〔其中可养殖水面面积673.33万公顷(1.01亿亩),已养殖水面面积666.67万公顷(1.0亿亩)左右,尚有可利用水面面积208万公顷(3120万亩)〕;③海水可养殖面积260.01万公顷3900.2万亩),大陆架渔场面积28000万公顷(42亿亩);④滩涂79.7万公顷1195.5万亩),港湾18.06万公顷270.83万亩)。其三,促进全国农业和粮食结构合理调整,宜粮则粮,宜牧则牧,宜渔则渔。这既有利于充分发挥区域比较优势,又有利于保护和改善生态环境,实现全面协调可持续发展。其四,促进全民食物结构改善,使其更加符合人的多样化、优质化、营养化和安全化的消费发展趋势,提高广大居民生活质量,有利于实现全面小康化社会。其五,促进广大农民增收。在广辟食物资源的同时,积极走食物资源综合开发、精深加工、提高科技含量和产品附加值的新型工业化道路。这一方面可以加工转化出大量营养丰富的食品,另一方面又为广大农民(牧民、渔民等)开辟增收致富的新门路。

    3.以民为本,实施“国家综合化食物安全”战略

    开宗明义,确保食物安全是为了“人”,即充分体现“以民为本”,满足各类消费者的全面发展的需要。人类的食物消费规律经过生存(温饱)阶段、享受(小康)阶段,上升到发展(富裕)阶段。目前我国人民在总体上实现生活小康化的基础上,正向层次更高的、内涵更丰富的全面小康社会过渡。在新的历史阶段,我国食物安全的重大历史任务包括:在大多数人对食物的数量需求已得到满足的基础上,全面、科学地提高食物的质量;在提高城市居民食物消费质量的同时,更要下大力优先解决重点地区、重点人群的食物与营养问题。所谓重点地区是:广大农村地区特别是西部农村地区。所谓重点人群有三类:少年儿童群体、妇女幼婴群体、老年人群体。见国务院正式颁布的《中国食物与营养发展纲要(20012010)》。为提高全民,特别是上述两个重点地区和三个重点人群的食物与营养质量水平,最首要的是扩展视野,拓宽思路,加大力度,推进“国家综合化食物安全”战略。

    ()建立、健全和创新确保国家食物安全的制度体系

    确保“国家综合化食物安全”,既需要发展战略创新,又需要制度创新,后者更为重要。

    1.创立和创新相关食物经济系统统一的组织管理体制

    “国家综合化食物安全”要求食物生产系统、贸易供给系统、食物加工系统、人口经济系统、生态环境系统和社会保障系统等多个系统的协调、互动和统一。主要包括“七项协调、互动和统一”:一是粮食生产、加工、营销和其他主要动植物性食物生产、加工、营销协调、互动和统一;二是食物生产、加工、营销和消费协调、互动和统一;三是食物资源开发利用、保护再生、可持续发展协调、互动和统一;四是食物生产数量和质量及食品卫生安全协调、互动和统一;五是优化食物生产结构与优化食物市场需求结构协调、互动和统一;六是城市和乡村及不同区域间食物生产、加工、营销协调、互动和统一;七是国内和国外食物的两种资源、两个市场协调、互动和统一。以上七项“协调、互动和统一”恰恰是目前我国食物经济领域需要大力加强的薄弱环节。为做到各相关系统的协调、互动和统一,应采取的一项基本举措是:创立和创新相关食物经济系统的组织管理体制,可设想成立国家食物安全委员会作为专职机构。

    国家食物安全委员会承担统一协调、指导、管理粮食和其他主要动植物性食物的生产、购销、加工、储运等完整产业链的全过程。或者进一步说,该机构职能有四项:一是统一组织、管理、保护和提高作为基础产业的粮食综合生产能力;二是统筹协调和管理食物生产、加工和营销,以及食物营养和消费;三是统筹协调食物的两种资源、两个市场,高效运筹和保障国家和全民综合化食物安全;四是与国家卫生、质检等部门分工协同管理食品质量安全。该机构可设在国家发展和改革委员会。

    2.建立和健全食物要素资源的有效保护、合理利用制度

    粮食和其他主要动植物性食物的基础性资源,像农业用地、农地中的精华耕地、草地、清洁水源、可养殖水域等都是不可替代的稀缺资源。然而,多年来我国的食物生产资源未得到有效保护,对粮食和其他主要食物生产造成负面影响。其中,最主要的因素“土(土地)”“水(水源)”等,不仅数量减少,而且禀赋降低,“身带重病”为民众生产食物。这种状况必须尽快转变,即必须通过建立和健全制度,把合理开发与有效保护结合起来,实现永续利用,可持续发展。其中,最重要的是要建立和健全三项基本制度。

    (1)勇于改革土地制度,实行永佃制。土地(包括耕地、林地、草地、坡地等)制度是农业和食物生产的基本制度。我国改革土地制度可行的途径是探索实行永佃制。其基本做法是:①在坚持土地集体所有制条件下,把农地(包括耕地、林地、草地等)永久租佃给农户,农户拥有永久的土地使用权、收益支配权;②承佃农户有权在自愿、互利原则下把租地转租给其他农户;③承佃农户不得把租地改为非农用地;④公益性和非公益性征地要与承佃农户协商并征得同意,必须维护其合法权益。

    (2)坚定地坚持基本农田制。鉴于乱占耕地之风屡禁不止,需要把土地特别是把耕地提高到作为宏观调控重要资源的地位。当前,要保护和合理开发利用土地,特别是耕地资源,必须采取以下措施,即:以与土地相关的法律法规为强大武器,有力刹住乱占滥用耕地的歪风;严格控制用地规模;真正守住11000万公顷(16.5亿亩)的基本农田的“红线”;在不断提高粮食单产的条件下,保持10333.33万~10666.67万公顷(15.5亿~16亿亩)的粮食种植面积;改革和完善供地政策和标准,把好征地关口,维护农民合法权益。另外,还要采取“五严格”措施:一要进一步严格清查和整治土地征用中的违法乱纪、乱占滥占土地的不正之风;二要进一步严格清查和取消没有实际意义的“开发区”“试验区”“大广场”“隔离带”等形象工程;三要严格禁止以城郊或经济发达地区的优良耕地置换边远地区的荒地;四要严格禁止对征用土地粗放化利用,要提高土地的集约化利用水平;五要进一步严格实施和完善草原“围栏禁牧舍饲”的畜牧业生产方式。为真正落实上述各项措施,需要把土地特别是耕地提高到作为宏观调控的重要资源的地位,由国土资源管理职能部门严加控制,促进土地集约利用,减少土地损失和浪费,有效保护好作为食物安全基本资源的土地。

    (3)课征新税种生态税,以强有力的宏观调控手段保护食物生产的生态环境。建设生态文明的过程,同时也是迄今日益覆盖全社会的全面、协调、可持续发展的新价值观的形成过程。当前建设生态文明既要扬弃自然主义的、以“天”(自然)为中心的生态观,又要摒弃掠夺主义的、以“人”(人类)为中心的生态观,积极建立“天人制衡”,即人类与自然和谐、共荣的生态文明观。目前在我国,建设生态文明,急需持之以恒地治理“三废”,运用强有力的宏观调控手段,除法律、行政手段之外,还要采取国际上许多经济发达国家通用的经济手段,通过课征生态税有效保护生态环境。可设想依据企业排废量,即按照排放液体、固体和气体废弃物的数量征收生态税。所得税金全部用于治理和保护生态环境。这既可有效遏制生态环境恶化,又可节约食物资源消耗,还有利于食物的可持续安全。

    3.健全和完善粮食补贴制度

    农业和粮食是数量最大的弱质性、风险性和公益性产业。对其实行保护制度是国际上普遍的具有悠久历史的做法。例如,在英国农粮保护始于1815年,法国始于1819年,德国始于1834 年,日本始于1904年,美国始于1933年。到当代,保护农粮的理论、方式和措施更加多样和有力了。其中,完善的粮食等主要农产品价格体系是保护农粮的杠杆。我国对粮食实行保护价收购的政策已有多年,但执行结果不尽如人意,近两年探索“间补”转“直补”方式。在这一补贴方式的改革中,有的地方宣布取消粮食补贴制度,对农民实行普惠制式的普遍补贴,即按面积计算直接补贴农民,这在现阶段是不妥的。在目前我国国情、粮情条件下,汲取国内外粮食补贴制度的经验教训,应当继续坚持和完善粮食保护价制度,但可选择多种形式。

    农业和粮食补贴的目标和方式是以生产力水平为基本条件,或者说,在不同生产力发展阶段上,农业和粮食补贴的目标和方式是不相同的。在我国现阶段生产力水平和粮食供求关系的条件下,农业和粮食补贴要兼顾粮食安全和农民增收,两方面都不可偏废。从我国目前实际情况和借鉴国外经验出发,可采取以下直接补贴方式:一是,鉴于目前我国不具备实行普惠制式的“直补”条件,所以只应对粮食主产区、主要粮食品种实行直接补贴,对经济欠发达地区可采取其他形式的补贴;二是,鉴于目前我国食物供求关系已趋向平衡,需要居安思危,扭转粮食产量下降为粮食产量增长,所以对农民直接补贴额应按确定的标准与粮农交售粮食的品级、数量挂钩,以鼓励农民多增产优质专用粮食,确保国家粮食安全;三是,提供直接补贴的粮食品种限于大宗粮食如大米、小麦和玉米等;四是,为杜绝补贴资金被挪用、截留或者流失,对粮食直补资金设立专门账户,专款专用。

    ()大力扶持贫困,特别是自然条件恶劣地区更快发展

    解决贫困人口以粮食安全为重点的食物安全是难度大且易被忽视的问题,也可以说是个世界性难题。我国农村贫困人口,特别是2600万还不得温饱的农村人口主要分布在中西部山区和丘陵区。这些地区耕地资源稀少、自然条件恶劣,解决这里贫困农民的口粮问题,既关系到他们的食物安全、又关系到对25度以上坡地退耕还林、还牧的巩固问题,更关系到尚贫困的农村人口实现小康化大业。在欧盟和日本等的农业预算中,都包括对山区或自然条件恶劣区的财政补贴。从统筹城乡、区域发展的科学发展观出发,为解决数千万贫困人口的食物安全问题,在“十一五”期间要加大对贫困地区和贫困人群的支持,特别是支持其改善以粮食为主的食物生产条件。例如,对全国特别是对广大中西部地区改造25度以下坡地成为永久梯田的农业基本建设,建立直接补贴制度。其基本办法是:①补贴对象。把25度以下坡耕地改造成为永久梯田的农户。②梯田要求。以石头砌墙建成的具较强蓄积雨水、防止水土流失作用的永久梯田。③补贴数额。按照农户建设成功的永久梯田面积乘以直补标准,即得出农户应获得的永久梯田的直补金额。④蓄水池补贴。对在梯田上建造蓄积雨水的水泥蓄水池,按面积向农户提供直接补贴。这种蓄水池一可防止坡田水土流失,二可用蓄积的雨水灌溉梯田作物。

    ()标本兼治、以本为主,健全食品质量安全保障体系

    1.加强制度保障

    民以食为天,食以安为先。迄今,在总体上我国食物品质质量存在问题还较多:食物市场主体和交易秩序混乱无序;许多食物农药残留量较高;化学添加剂使用超量;假冒伪劣食品屡禁不止;食物中毒事件多有发生。解决这些直接关系人民群众食物安全的大事,必须标本兼治,以本为主,创立和创新确保食物安全的市场管理制度体系。主要包括三种制度:第一种是市场准入制度;第二种是市场交易制度;第三种是市场退出制度。所谓市场准入制度,即对生产主体和各类食物进入市场所作的规定和准则。借助市场准入制度把所有不符合规定条件的市场主体和质量标准的食物阻挡在市场门外。所谓市场交易制度,是对各种市场主体作出的在经营交易中必须遵守的相关规定和准则。其核心点是反对形形色色的市场欺诈,要在制度中规定出欺诈表现、防止措施、处罚办法等。对违反规定者从严处置,使其付出高昂的违规成本,得不偿失。所谓市场退出制度,是强制某些市场主体和食物必须退出市场活动或销售的规定和准则。

    2.创立和创新食物安全信用管理制度

    为确保食物安全,建立和健全有关食物的社会信用管理制度是“治本”之策。然而,这项制度在我国基本上还是空白,需要从创造基础起步,即创立完善的食物信用管理体系,普及公正的征信中介服务,提高信用管理行业市场化程度,建立市场交易中多数企业和消费者的真实资信背景档案等。针对创立我国社会信用管理制度的实际需要,急需做到“五强化”:一是强化各类食物市场主体的信用观念和信用意识;二是强化食物市场主体的信用立法和执法力度;三是强化食物企业内部的信用管理;四是强化信用中介行业的市场化发展;五是强化食物行业协会等民间组织的自律管理。