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国家综合化食物安全战略研究(五)

    六、关于把“国家综合化食物安全”战略列入国家“十一五”经济社会发展规划的建议

    “十一五”时期是我国建设全面小康社会的重要战略机遇期。我们伟大的祖国正在全面建设经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的更高水平、更全面的小康社会。这一时期,也是提高全民族科学的食物营养水平和健康水平的重要机遇期。在这一重要时期内,确保国家经济安全是关系国家经济社会发展战略的大事,也是国家经济社会发展规划的重要目标之一。“国家综合化食物安全”战略(过去政府文件中称“国家粮食安全”)关系国家经济安全乃至国家安全,应该作为重要内容列入国家“十一五”经济社会发展规划中。

    (一)实施“国家综合化食物安全”战略

    迄今,我国政府一直采用“国家粮食安全”的概念。但如研究报告中所述,联合国粮食和农业组织的本意是指“食物安全”。另外,随着国内国外经济社会大环境的变化,“粮食安全”虽然仍具有基础性作用,但内涵已不能完全反映民众食物消费的现状和趋势。而内涵不断丰富、发展的“食物安全”,更能反映食物消费的客观状况和趋势。因此,国家“十一五”规划应该与时俱进,首次将“国家综合化食物安全”战略列入国家规划,并成为国家经济社会发展规划的重要内容。

    所谓实施“国家综合化食物安全”战略,就是要不断创新、丰富和充实食物安全观,主要包括以下几方面。一要树立大食物观。切实加强农业和粮食基础地位,既重视谷物,又重视肉、蛋、奶、水产、果蔬、食油、食糖等多样化食物,促进食物行业和国民经济持续、高速、稳定发展。二要树立大市场观。即必须从全国统一开放、竞争有序的大市场及国际大市场出发,发挥比较效益优势,扬长避短,善于谋划食物安全。三要树立大流通观。即通过深化流通改革,逐步采用现代交易形式,进一步打破地区分割、地方保护,实行跨省、跨市,甚至跨国界的大流通,进一步发展多成分、多渠道、多形式、多元化的食物产销体制,在国内外大市场上开展大贸易,争取大份额。四要树立大质量观。即树立从田头到餐桌的每个环节的质量保障观念,严格把好食物产前、产中、产后的质量“关口”;严格把好生产、流通、加工、销售等各个环节的“关口”;严格保证生产和供应的粮食与其他食物符合卫生质量标准的“关口”。五要树立大资源观。为唤醒、开发、利用我国许多还在沉睡中的资源,以充分满足居民多样化食物需求和保障食物安全,不仅要注重开发耕地资源,而且要注重开发草原、水域、山地,全面发展农、林、牧、渔各业。在全面开发国内资源的同时,还要实施“走出去”战略,扩大我国食物安全的资源基础,把我国食物资源配置建立在更广阔的基础上,积极利用两种资源、两个市场,有效调节国内市场供求平衡。六要树立大加工观。把各种粮油等食物原料经过加工,转化成符合标准的可供人食用的食品,不仅直接关系食物安全,而且是关系综合开发利用食物资源、促进传统粮食和食品产业升级、提高食品业科技附加值、增加农民收入的重大举措。七要树立大安全观。国家综合化食物安全具有公共性、整体性、根本性、可持续性等特点,各地区要充分发挥区域优势和发展特色经济,在此基础上通过市场交换,确保总体的食物安全,确保食物的基本自给水平,确保实现全民食物安全。

    (二)围绕“四个核心”,集约化利用食物生产资源

    广辟食物资源是确保“国家食物安全”的决定性物质基础。在“十一五”规划中,除了关注和重视我国国土资源中的精华即现有的12666.67万公顷(19亿亩)多耕地之外,还要重视合理开发利用草地、坡地、水域、水源等多种多样的资源。在规划开发农业和食物资源中,要坚持综合、高效开发利用和大力节约资源的原则,即节约资源型模式。从上述基本观点出发,应该围绕“四个核心”,重点抓好以下环节:一是以耕地动态平衡为核心的土地集约利用,通过改革征地制度,强化土地管理、杜绝闲置浪费、盘活现有土地存量,开展国土整理,促进种植业生产实现集约化。二是以发展畜牧业为核心的非耕地(草地、荒地、坡地等)的高效利用,通过围栏禁牧、建设人造草地、转变畜牧方式等,提高畜牧生产率和生产效益,实现畜牧业现代化。三是以节水为核心的水资源高效利用,通过改革灌溉方式和节水灌溉技术,提高水资源利用率。四是以发展渔业和水产业为核心的江湖海水域开发利用,发展渔业、水产业,让广阔水域成为不竭的食物资源。

    (三)抓住“三大产业”,发展大宗食物现代化生产体系

    粮食等主要食物生产是国家食物安全的基础。在国家“十一五”经济社会发展规划中,要以种植业、畜牧业和水产业“三大产业”为重点,发展现代化生产体系。

    1.强化耕地开发利用保护,建立和健全粮食稳定、持续增长的现代种植业生产体系

    国家在“十一五”经济社会发展规划中,对种植业生产要强调以下“四项转变”:从单纯数量型增长转变为数量、质量和效益并重型;从资源浪费型转变为地、水、光、热、气等资源节约、高效、集约利用型;从粮食作物和经济作物二元结构型转变为粮食、经济和饲料作物三元结构型;从传统产业链条孤立分割型转变为现代产业链条结合型的产业化组织经营形式。这里特别强调的是,要继续建设一批现代化优质专用粮生产带,形成稳定提供优质专用大米、小麦、玉米和大豆等产品的生产能力。在建设粮食生产带中,国家要加大对粮食主产区的扶持力度,促其稳定持续增产增收,使粮食主产区的优势更优,成为确保国家食物安全的强大的后盾。

    2.强化草地开发利用保护,建立和健全多种肉食稳定、持续增长的现代畜牧生产体系

    国家“十一五”经济社会发展规划要加强动物蛋白食物生产体系建设:一要面向市场,优化结构,建立“小规模、大群体”的生产体系;二要应用现代生物技术,建立良种繁育、疫病防治的科技服务体系;三要发展畜牧资源开发、利用、保护技术,建立包括各种农产品加工副产品饲料资源、牧草资源、畜禽品种资源、微生物资源等各种资源的开发、利用、保护体系;四要改善生态环境,建立包括草原生态保护,动物废弃物无害化处理及资源化利用,畜牧产品与草产品的无污染加工、清洁生产的体系。最后,特别强调的是,要把以上各种体系的建设当作创新过程,即创新现代畜牧业综合发展体系,包括“放饲”改“舍饲”、围栏禁牧的畜牧业方式,手工操作改机械化,饲料配方和营养分析电子化,饲料资源综合化,饲养设施利用高效化,畜牧结构和产品优化,以实现人与畜禽和谐及人与畜禽安全、畜牧业可持续化发展。

    3.强化和发挥生物多样、丰富优势,建立和健全水生食物稳定、可持续增长的现代水产业生产体系

    国家“十一五”经济社会发展规划应把发展水产食物列为重要内容,促进发展现代水产业生产体系。在当前和未来,要力促水产业进行“四项转变”:由片面追求增加产量为主向提高效益为主转变;由依赖过度资源消耗向可持续发展转变;由传统管理向科学化、法制化管理转变;由落后的技术设备和生产方式向采用先进技术设备的现代化转变。针对目前水产业面临的形势和问题,需要大力健全和完善以下生产技术体系:水产良种选育及扩繁技术体系;水产养殖病害防治技术体系;渔业资源合理开发及增值技术体系;渔业水域可持续利用和生态养殖技术体系;优质、高效集约化养殖技术体系等。健全和完善这些重要技术体系,就可有效提高水产业资源利用率、产品优质率和对国家食物安全的贡献率。

    (四)实施“国家全民化食物营养改善行动”

    我国目前食物生产、消费、营养等各个领域间极不协调,优质蛋白食物消费比重偏低,城乡居民膳食营养不平衡,民众科学营养知识缺乏,存在多种食物营养“盲点”,对人体健康损害极大。尤其在广大农村,特别是重点人群营养状况堪忧,急需改变,把民众食物营养科学化提上日程。

    在国家“十一五”经济社会发展规划中,需要明确把“国家全民化食物营养改善行动”列为重要内容。其中,要特别重视解决食物安全问题难度更大的重点地区和重点人群。所谓“重点地区”是指:广大农村地区,特别是广大中西部农村地区。所谓“重点人群”有三类:少年儿童群体;妇女幼婴群体;老年人群体。具体可采取“两大行动”:一是大力改善重点地区食物安全和科学营养行动;二是大力改善弱势群体食物安全和科学营养行动。

    1.大力改善重点地区的食物安全和科学营养行动

    我国目前食物消费状况呈现明显的不平衡状态,存在“三种差异”:城乡差异,区域差异,不同收入群体之间的差异。这中间,农村地区食物消费的数量和质量劣于城市;特别是中西部农村地区落后于东部农村地区,更落后于城市;迄今尚未解决温饱问题的2600万农村人口大多集中在中西部农村地区。

    在这些地区,食物资源丰富,但尚未能充分开发利用,致使农村食物生产和食物供应基础设施落后,食物流通和购买环境较差,食物消费数量不足、质量低下,导致营养缺乏,直接影响民众食物安全。针对这种情况,在当前和未来,国家财政要给予特别扶持,要加强农村地区特别是中西部农村地区基础设施建设,建立和提高西部特色食物基地,包括:①在宜农地区建设优质商品粮基地,发展旱作谷物生产;②在25度以下坡地建设永久梯田,种植杂粮和其他特色作物;③建设人工草场,实行“围栏禁牧”,提高畜牧业生产率;④发展瓜果业、药材业,等等。通过发展中西部特色食物产业,既可生产出具有竞争力的谷物、杂粮、肉奶、水果等食物,又可保护和改善生态环境,有利于西部可持续发展和确保食物安全。

    2.大力改善弱势群体的食物安全和科学营养行动

    全民食物安全当然包括各地区、各民族、各阶层、各人群在任何时候都能得到有足够营养的食物。其中,特别要关注保障弱势人群的食物安全。确保少年儿童食物充足、营养合理是提高整个民族素质的基础;确保妇女婴幼儿食物营养的特殊需要,关系母婴健康和新一代的身体素质;确保适合老年人生理特点的食物营养,对于数亿老年人预防老年疾病和提高生活质量是必要措施。国家“十一五”经济社会发展规划中要把关注这三类重点人群食物和营养安全作为重要内容,通过发展奶类产业、大豆产业和食品工业,加工生产系列化、专用化、方便化、营养化的食品,以满足全体居民和特殊人群的食物与营养需要,提高全民食物安全水平。

    (五)发展现代食物流通,整合和完善城乡食物市场供应体系

    确保食物安全不仅要有充足的产品作为物质基础,而且还需要有完善的市场供应体系。随着世界第三次流通革命的进程,包括粮食等主要食物在内的商品流通方式日益转向现代化:一是零售业态多样化;二是批发机能复合化;三是流通组织连锁化;四是物流功能社会化;五是流通管理信息化。这些革命性变化,使整个商品流通和市场营销在社会经济生活中具有更突出的地位和作用,也可以说是在一些关键环节上保障了食物安全。国家“十一五”经济社会发展规划应把加强商品流通建设、整合和完善城乡食物市场供给体系作为重要内容。

    1.整合和完善城乡市场体系

    长期以来,在我国经济社会发展中存在着“三重三轻”的倾向,即“重城市、轻农村”“重生产、轻流通”“重工业、轻农业”。这种偏差导致农村市场建设投入严重不足,市场体系严重滞后,市场秩序混乱,假冒伪劣盛行,农民合法权益多受侵害。与农村市场落后相对照,许多大中城市商业设施过于密集,特别是大商场过多、过密,造成商业设施资源浪费。现在很需要健全和完善城乡食物供应市场体系。其总体思路是:稳定数量,提高质量,健全结构,强化功能,加快培育和完善多元化、多成分、多类型、多形式的统一开放、竞争有序的完整市场体系。从当前实际需要出发,要抓好以下五个重要环节:一是培育成熟的市场主体;二是规范良好的市场秩序;三是形成合理的市场结构;四是建立完备的市场制度;五是健全完整的市场体系。

    当前,要以调整和完善市场结构为主线,整合大批县级以上批发市场,按经济区划设置,增强其功能。在整合和完善城乡食物市场体系中,必须从实际出发,抓好“三个环节”:一是积极引用世界流通产业革命和流通企业管理发展的最新成果,逐步推广现代流通方式,积极发展城乡连锁经营、物流配送、电子商务、超市等新业态形式;二是整体提升各成分、各种类中小型流通企业,应维持其主体地位;三是建立和完善城乡一体化的连锁营销网络,鼓励流通大企业把网络延伸进农村,实行直接配送,防止和杜绝不法商人坑农害农。

    2.创建城乡一体化食物连锁营销网络

    食物市场体系在整个城乡商品市场中占有重要地位。为适应全民食物安全的需要,在当前和“十一五”经济社会发展规划期内,必须积极创建城乡一体化食物连锁营销网络。为实现这一目标,相关行业需要加快制度创新、机制创新、技术创新、网络创新、结构创新等。这里,对具有重要意义的粮食企业改革提出如下设想:除少数特定职能的粮食购销企业外,全行业需要以产权改革为突破口,以股份制为公有制的主要实现形式,以结构调整为主线,重构粮食行业微观基础,创建创新一体化的粮食连锁网络,即建立和健全城乡一体的粮食社会化服务体系。其基本做法包括:①“减企增点,实现网络化”。即按经济区划整合、减少粮食购销企业。②“企业改制,实现股份化”。即对整合后保留或新组建的粮食购销企业实行改制。③“转换身份,实现民营化”。即分流下来的人员,在身份转换后可自谋职业,也可自愿回乡(或下乡)办服务网点,完全民营化。④“设置配送中心,实现连锁化”。在市()设置配送中心作为城乡粮油连锁服务店的“龙头”,组成城乡粮油连锁服务网络,对工业品联购分销,对农产品和土特产品分购联销。配送中心对各连锁服务店实行统一名称、统一挂牌、统一配送、统一价格、统一服务。

    3.发展各类专业合作社,健全农村市场体系

    拥有8亿农民的广阔农村市场,是我国商品市场的主体。在农村市场上主要经营的商品包括农产品、农业生产资料和工业消费品。这三类商品都直接和间接地与食物安全密切相关。为搞好这些商品流通,需要大力推动农村市场体系的建设和健全。近年来,各地探索和发展了一批专业合作社,有15万多个。其基本特点是:农民成为真正股东;专业合作社为农民生产与生活提供统一服务,与农民结成利益共同体,建立了较为合理的利益分配机制。这从制度上为农民增收及确保其食物安全开辟了新途径。为发挥农村合作社在健全农村市场体系、解决“三农”问题和确保食物安全上的优势,要把发展农村专业合作社、合作制产业化“龙头企业”列入国家“十一五”经济社会发展规划中。