中华人民共和国国家发展和改革委员会

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因地制宜推进城镇化 打造供给侧结构性改革重要平台
              ——山东省新型城镇化建设调研报告

 

山东省城镇化基础扎实、发展均衡、特色鲜明,其中,本地城镇化和就地就近城镇化是最大的特点。为了解相关情况,发展改革委近日赴山东调研,深入实地考察德州市的武城县和齐河县、东营市的河口区和广饶县、青岛市的黄岛区和胶州市在小城市培育、特色镇发展、产城融合、人口市民化等方面的主要做法。有关情况报告如下。

一、主要做法

近年来,山东省突出县域本地城镇化特色,以县域为主体打造城镇化主要载体和平台,强化产城融合、城乡一体,推进产业、城镇和人口良性互动、协调发展。

(一)积极培育小城市,完善城镇规模结构。2013年以来,青岛市选定胶州市李哥庄镇等5个具有一定产业基础、人口相对集中的镇开展小城市培育试点,一方面实施扩权强镇改革,下放市县级审批权限180多项,在试点镇建立服务中心、综合执法队伍和投融资平台;另一方面强化财政、土地等要素支持,青岛市每年拿出3亿元支持试点镇发展并单列5000万元用于考核奖励,试点镇新增公共财政收入和土地出让净收益区市留成部分、城镇基础设施配套费全额返还,每年切块下达各试点镇500亩用地指标。到2015年底,5个试点镇平均建成区面积达到19.8平方公里,建成区人口达8.7万人,初步具备了小城市的经济规模和形态。东营市大王镇在承接广饶县108项县级管理权限的基础上,同步进行大部制改革,设置7个党政工作机构和4个事业单位,并与大王经济开发区交叉任职,2015年财政收入达9.3亿元,镇区常住人口近9万人。

(二)加快特色镇发展,打造创业创新平台。在开展小城市培育试点的同时,青岛还借鉴浙江等地发展特色小镇的经验,从自身地域文化与资源特色出发,打破镇域边界,在西海岸规划建设12个特色小镇。海青镇依托“北茶之源”的文化传承,明确“江北绿茶古镇、美丽幸福海青”的定位,与企业达成战略合作,由黄岛发展集团投资1.6亿元用于特色小镇建设,撬动社会资本投资近20亿元,改造镇驻地,建设占地2000亩的海青茶文化博览园,启动国家AAAA旅游景区创建工作。张家楼镇以“油画名镇、蓝莓之乡”为主题特色,通过做大做强艺博城等10个文化项目,全力推进康大陡阳山等12个生态旅游项目,实现了文化旅游产业的快速集聚。

(三)因地制宜推进“两区同建”,打造农村人口就地城镇化平台。德州市把农村新型社区建设作为统筹城乡发展的结合点、推进城镇化建设的切入点来抓,因地制宜地采取政府主导、小城镇建设、企业社区联建、整村迁建、自拆自建滚动发展等模式,同步推进农村新型社区建设和产业园区建设,目前已建成或在建社区420个,35万农户搬入新居,45万农民实现家门口就业。齐河县古城苑社区是典型的村企共建社区,依托黄河生态文化旅游大观园项目,由山东坤河旅游开发公司投资近2亿元,将8个村并居迁建为古城苑社区,在增加农民土地流转收入的同时,还吸纳600多社区居民在旅游企业工作。

(四)深化农村土地制度改革,提升土地资源利用效率武城县从2014年底成立农村综合产权交易中心开始,逐步探索形成了“交易—鉴证—抵押”的农地融资模式,实现农村承包土地经营权、林权等四类产权规范交易,共完成交易243宗,土地流转面积2.3万亩,合同金额2.1亿元。惠及农户5000余户,全县有千余名农民成为家庭农场主、合作社社长,农民人均每年增收达2万余元。今年3月开始,武城县实施“秀美乡村·空心村整治计划”,在宅基地闲置面积较大的李家户镇选择11个村庄开展试点(武城县户均宅基地面积约1.5亩),对自愿退出宅基地的农户给予每腾退1亩给予不低于15万元的补贴。拆迁农户可以选择就地安置、进城镇购房居住和现金三种补偿方式。选择进城镇居住的,补偿价格按一定比例上浮为“房票”,县里再结合房地产去库存,在城镇每年拿出1000多套商品住房,对持“房票”购房的给予一定比例的价格下浮。预计全部村庄改造完成后,武城全县可腾退10万亩低效集体建设用地用于城镇建设和发展。

(五)促进企业集聚发展和创新发展,提高城镇化可持续发展能力。东营市坚持以产促城、以城兴产,促进创新要素向企业集聚,通过做强做优企业提升城市品位。山东科瑞集团通过强化自主创新,在美国、加拿大等国家设立16个技术研发中心,拥有2000余名专职技术研发人员,形成了1000余项专利技术;通过坚持“走出去”发展战略,在57个国家设立分支机构,33个国家和地区设立技术与售后服务中心;通过推行装备制造、技术服务、工程承包“三位一体”的经营模式,强化技术营销模式推广和应用,发展成为综合性国际化企业集团,2015年实现销售收入147亿元,进出口总额11亿美元,从业人员由创业之初的不足百人增加到现在的8000余人。企业集团在提升自身竞争力的同时,也提升了所在城市的品位和竞争力。又如武城县鲁权屯镇加快壮大园区经济,规划建设玻璃钢、中央空调、新材料等5大产业园区和全国首家中央空调专业配件市场,以当地民营企业为龙头,集聚玻璃钢、中央空调生产企业1126家,吸引8万余人就业,发展成为全国玻璃钢和中央空调产业基地,极大地提升了城镇人口集聚能力。

(六)加强基础设施和公共服务设施建设,补齐镇村发展短板。德州市在新型社区建设过程中引入城市社区建设理念,按照“五化八通八有”(硬化、绿化、亮化、美化、净化,通水、通电、通暖、通气、通油路、通电话、通宽带网、通有线电视;有幼儿园、小学、敬老院、卫生室、警务室、超市、中心广场、社区服务中心)的要求进行配套设施建设。目前,已建成入住的315个社区中,80%实现五化八通八有80%达到绿化覆盖率30%的标准,90%的社区配套建设了幼儿园或小学、敬老院或老年人日间照料中心。此外,武城县通过优质教育资源调整和优化布局,重新对城区所有中小学校进行规划,近两年开工建设两所寄宿制学校,建成后可容纳6000余名学生入校就读,教育资源成为就近城镇化和房地产去库存的积极推动因素。

(七)深入推进PPP合作,提高公共资金使用效率。东营市在规划建设东营港疏港铁路时,创新中央资金支持项目的建设投资模式,采取“投资、建设施工、运营维护管理一体化+用户付费和财政可行性缺口补助”的PPP合作方式,特许经营期为 30 年。铁路全长124.38公里,全线估算投资总额为62亿元,计划于20198月投入运营。该项目的实施运营对深化交通投融资体制改革,形成多渠道、多层次、多元化的协同发展格局具有借鉴意义。

二、启示

推进新型城镇化是项复杂的系统工程,核心是要坚持以人为本,关键是要提升城镇化的质量。山东省从本地实际出发,因地制宜、突出特色,以培育发展小城市、特色镇、农村新型社区为抓手,以产城融合为支撑,努力补齐城镇体系、基础设施和公共服务短板,促进人口集聚和产业集中,取得了较好成效,其经验值得总结借鉴,潜在的问题也需要进一步深入探讨。

(一)统筹规划农业转移人口市民化的空间载体是前提。优化城镇化空间布局和形态,是推进新型城镇化的重要任务,目的是为了有效引导未来城镇人口在国土空间上的合理分布。山东省人口基数大、农民数量多、农业转移人口潜力大,科学编制基于人口流向的城镇体系规划、平衡好城镇人口在大中小城市和小城镇的合理分布,显得尤为重要。前提是要算清人口分布的大帐,省域如此,市域也如此,不考虑充分人口因素而简单“造城”“建村”,若干年后就可能出现“空心城”、“空心镇”、“空心社区”。山东强调就地就近城镇化,是基于城镇化现状和传统文化因素等做出的判断,但农业转移人口无论是在本区域的城镇就近就业和落户定居,还是在本区域新建的农村新型社区就地生产和生活,都必须在乡镇企业异军突起阶段“离土不离乡、进厂部进城”的基础上,嵌入创新元素,赋予新的时代特征和新的内涵形式,尤其要避免重走“村村点火、户户冒烟”的老路。

(二)促进城镇发展和产业支撑、就业转移和人口集聚相统一是关键。人口跟随就业走、就业跟随产业走”,这是经济规律,也是推进新型城镇化特别关注强化城镇产业就业支撑的核心要义所在。山东省坚持以产促城、依城兴产、产城融合、城乡一体,推进产业、城镇和人口良性互动、协调发展的做法,符合推进新型城镇化建设的方向,重点是要调整优化城镇产业布局和结构,加快培育新经济、推动形成新动能,避免传统产能过剩淘汰影响城镇就业容量。当前尤其要注重营造良好就业创业环境,激发市场活力和企业创新能力,特别是激发民间投资的活力。

(三)推进体制机制创新是保障。新型城镇化一头连着供给,一头连着需求,也关乎社会公平正义,是推动供给侧结构性改革的重要平台。推进新型城镇化,在供给需求两端一起发力,可以推动要素自由平等交换,提高供给体系质量和效率,为经济增长注入持久动力。但当前涉及“人”“地”“钱”“房”等领域的体制改革不到位,不仅影响着全要素生产力的提升,更影响着新型城镇化巨大内需潜力的释放。山东武城农村综合产权交易中心在农地融资模式上的突破、李家户镇在农村宅基地有偿退出模式上的突破、东营市PPP建设投资模式上的创新等,为新型城镇化体制机制创新积累了经验。同时,新型城镇化试点地区在建立人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、创新设市设区模式等制约新型城镇化整体突破的关键问题上仍需加大探索力度,力争尽快实现突破。

三、建议

推进供给侧结构性改革是贯穿我国“十三五”时期的发展主线,新型城镇化可以促进劳动力、土地、资本和创新要素高效配置,是推进供给侧结构性改革的重要平台。要把推进新型城镇化摆在更加突出的位置,用好新型城镇化这个重要抓手,更好发挥其对补短板、调结构、促改革、惠民生、培育新动能的积极作用。

(一)深化体制机制创新,加快推进特大镇撤镇设市。加快启动设市工作,将具备条件的县和特大镇有序设置为市,弥补城镇体系的短板。在全国范围内,赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限,同步推进户籍制度、财税体制、投融资体制、土地制度等配套改革。

(二)创新城镇管理模式,切实提高行政效率。培育新生城市不是简单的将特大镇改为市,更重要的是要探索城市新型管理模式,降低行政成本。要创新城镇公共服务供给机制和服务方式,充分利用社会力量,增强多层次供给能力,满足多样化需求。推广“互联网+”政务服务,积极打造行政审批、公共资源交易、便民服务等综合服务平台,切实提高城镇政府行政效率。

(三)建设美丽宜居小城镇,努力提升城镇发展品质。因地制宜、突出特色、创新机制,充分发挥市场主体作用,以打造具有特色鲜明的产业形态,和谐宜居的美丽环境,彰显特色的地域文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制为目标,采取创建制方式,开展第三批国家新型城镇化综合试点,并出台建设美丽宜居小城镇的指导意见。

(四)打造产业升级平台,夯实城镇发展基础。城无产不兴,产无城不立。要统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设,推进功能混合和产城融合,在集聚产业的同时集聚人口,防止新城新区空心化。围绕城市居住区、小城镇、新型创新空间,推进多层次的产城融合,创造宜居宜业的条件,为城市、社区或者其他空间注入更多产业活力、发展动力。

(五)补齐基础设施和公共服务短板,提升城镇综合承载能力。围绕城镇建设短板,加快完善市政基础设施,大力推进棚户区、城中村和危房改造;加快综合交通网络建设和换乘枢纽、停车场等建设,推广多式联运,推进交通物流融合发展;加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。同时,要加强城镇雾霾、污水、垃圾治理,实施生态廊道建设和生态系统修复工程。

(六)充分激发市场活力,创新推动城镇管理模式转变。要持续推进简政放权、放管结合、优化服务,为各类创新主体“松绑减负”、清障搭台。加快建立公平竞争保障机制,完善市场规则,实行统一的市场准入,让生产要素、发展要素向优势企业集中。进一步优化企业发展环境,激发企业家精神,减少对市场行为和微观市场主体的干预,依法保护企业家财产权和创新收益。