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义乌市改革完善农村宅基地制度的做法及成效
 

20152月,义乌市被列入第一批全国农村土地制度改革试点地区,承担农村宅基地制度改革任务。

一、主要做法

20155月,义乌市开展农村宅基地基本情况普查统计,通过调研了解到,农民对宅基地主要有三个方面的诉求:一是有一处安身之所,希望通过改革能够改善生活居住环境,过上安居乐业生活。二是有一份稳定的财产收入,希望通过改革将“沉睡的死资产”盘成“活资本”,使农村住房成为增加家庭财富的重要组成部分。三是有一本能保障权利的不动产权证,希望通过改革能够使自己的农村住房拥有完全产权,在遇到资金困难时可以随时抵押融资。

(一)探索住房保障的多种实现形式,确保“户有所居”

1.按照多村集中联建的方式推进城乡新社区集聚建设。对处于城镇规划红线范围内的村庄,由政府实施新社区集聚建设。允许农民以宅基地用益物权置换集聚区内的大产权房。对于已参与城乡新社区集聚建设项目的农民,政府停止审批新的农村宅基地。通过政府主导建设,农民自愿选择多种安置方式,加大政策和资金扶持力度,充分惠利于民。参加城乡新社区集聚建设的农户,可享受与城镇居民同等水平的社会保障,并保留原村级集体经济组织除宅基地以外的其他权益。截至20167月底,全市共有在建高层公寓集聚项目7个,总建筑面积228万平方米,配套6个产业项目,总投资114亿元,其中住宅面积151.8万平方米,可安置农户5500余户约14400人,比分散审批宅基地节约用地840余亩。截至目前,义乌市已完成两个村441户农民的安置和宅基地退出、旧房拆除工作,农户累计置换7258.5万平方米高层公寓。

2.按照“零增地”模式开展“空心村”改造。在城镇建设用地红线范围外的近郊村,由政府按照“零增地”模式实施“空心村”改造,鼓励建设突出地域特征、时代特色、乡土风情、文化传承的美丽乡村。目前,全市已有49个村开展“空心村”改造,累计拆除旧房1737户,腾出土地11.3万平方米,其中农村宅基地3.3万平方米。

3.按照农民自愿原则实施“异地奔小康”工程。在城镇建设用地规划红线范围外的远郊村,实施“异地奔小康”工程,引导农民下山脱贫,用产权置换或货币置换方式,集中安置到建制镇规划红线范围内。截至目前,义乌市共实施5个“异地奔小康”工程在建项目,总投资24.4亿元,总建筑面积86万平方米,可安置下山脱贫对象1.1万人,其中2个项目正在办理交付使用手续。

(二)探索农民财产权益的多种实现方式,增加农民收入

1.探索宅基地置换权益价值显现方式。出台《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益交易办法(试行)》,规定城乡新社区集聚建设对象的置换权益可自行交易,或按照依法自愿、平等协商、公平诚信的原则,在政府设立的交易平台上公开交易。目前,置换权益已成交356宗共计35830平方米。

2.开展农村宅基地不动产统一登记。设立不动产登记局和不动产登记中心,将农村宅基地住房纳入不动产统一登记。第一本农村宅基地住房不动产权证书于2015710日发出,截至20167月,全市累计颁发各类不动产权证书证明44236本,办理各类抵押权登记18904宗。

3.探索农户互保抵押。创新贷款授信方式和担保方式,给予新农村住房改造建设利率、期限、还款方式的优惠。截至目前,义乌市共有4家银行办理旧村改造建房贷款业务,累计办理114.7亿元,其中义乌农商银行累计办理96.3亿元。

4.探索农民住房财产权抵押。20151228日,全国人大常委会授权国务院在包括义乌在内的59个试点县(市、区),暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定,允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。当日,义乌市不动产登记中心即办理了首宗农民住房抵押登记,义乌农商银行已依法成功发放全国农村宅基地抵押贷款第一单30万元,截至目前,累计发放贷款4864万元。20162月,义乌市又出台了《农民住房财产权抵押贷款试点实施意见的通知》,进一步规范抵押程序,开发抵押产品,完善抵押物处置机制。近期,义乌市将加快不动产抵押登记和贷款的发放速度,在产权清晰的前提下,抓紧落实宅基地的财产权益,同时做好金融风险防范,确保农户基本居住权益。

5.探索宅基地有偿配置。出台《义乌市旧村改造宅基地投标选位指导意见》,遵循“公开、公平、公正、合法依规、诚实守信”的原则,鼓励在农村更新改造当中,用公开竞争方式进行有偿选位,实现宅基地真正的市场化配置。据初步统计,宅基地有偿选位实施以来,全市村级经济组织累计收取选位费76亿元,选位费大部分用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助。

(三)建立富有特色的宅基地退出机制,促进集约用地

1.政府主导下的宅基地退出。在城镇规划红线范围内的村庄,实施城乡新社区集聚建设,实行整村退出方式;在城镇规划红线范围外的村庄,对于自愿退出宅基地和主动放弃宅基地分配权的农户,允许其有序参加城乡新社区集聚建设。

2.村级集体经济组织主导下的宅基地退出。对用于集体经济组织内部再分配的腾退宅基地,由集体经济组织与宅基地使用权人协商确定退地补偿价格,政府给予每平方米1200元的补助。

3.探索退出宅基地的统筹利用方式。鼓励农户将腾退的宅基地在符合规划和用途管制的前提下,通过土地整治后以“集地券”的方式在市域范围内统筹使用。

(四)健全控制总量的宅基地管理制度,加强日常管理

健全宅基地总量市、镇(街)、村三级控制体系,实现宅基地无序扩张向总量控制转变。

一是在市级层面,通过土地利用总体规划调整,完善农村和社区空间布局规划。从2009年开始,义乌市以扩权强镇试点为契机,全面下放宅基地分户审批权限,委托镇(街)直接审核、审批,并将宅基地审批的相关环节全部纳入便民服务体系,实现“一站式”、“一条龙”服务。截至目前,各镇街累计办理农村私人建房分户审批32529户。

二是在镇街层面,落实最严格的土地节约集约利用制度,由镇街对辖区宅基地总量负总责。对于实现了宅基地总量逐步减少的镇街,义乌市给予新增建设用地指标奖励。

三是在村级层面,积极发挥村级组织自治作用,落实村级各项民主管理制度,健全和完善农村集体经济组织对宅基地的管理职责,农村集体经济组织主导宅基地分配、定位、退出和收益分配,通过村规民约、民主协商等有效形式,加强规范管理。

二、存在困难

当前,在改革试点推进过程中,也遇到一些问题。

(一)宅基地流转范围确定较难。根据国土资源部下发有关意见,农村宅基地流转只能在本集体经济组织内部进行,而如果只在本村实行宅基地流转,就难以真正体现宅基地的价值。

(二)宅基地规模总量控制较难。先建新、后拆旧必然涉及宅基地规模先增加、后退出问题,加上义乌市人均宅基地面积低于全省平均水平、耕地后备资源严重匮乏,要全面落实新增宅基地占一补一、占优补优、占水田补水田,任务十分艰巨。

(三)宅基地遗留问题处置较难。为推进农村宅基地确权颁证,政府必须根据不同时期、按照不同情形、区分不同类型妥善处理农村宅基地历史遗留问题,但在实际操作当中,政府对于批少建多的农房很难直接进行拆除,处置到位非常困难。

三、下一步工作打算

(一)深入推进不动产统一登记。加快宅基地历史遗留问题的处理,夯实农村宅基地权利基础,推动宅基地使用权登记发证工作。在机构整合的基础上,加快完善不动产统一登记信息系统,进一步提升服务水平、提高办件速度、保证办证质量,深入推进不动产统一登记工作。

(二)大胆探索宅基地抵押流转。制订《义乌市农村宅基地使用权流转暂行办法》和《义乌市农民住房财产权抵押贷款实施办法》,在不改变宅基地集体所有制性质和符合规划的前提下,在取得宅基地不动产权证和确保户有所居的条件下,允许农村宅基地使用权进行流转;依据全国人大法律授权,深入推进农民住房财产权抵押贷款试点,加大政策宣传和解读力度,保障抵押权人和抵押人的合法权益。

(三)积极推进宅基地有偿退出。按照自愿有偿、合理利用、统筹推进的原则,探索宅基地退出机制。在城镇规划红线范围外的村庄,允许自愿退出宅基地的农户有序参加城乡新社区集聚建设;在城镇规划红线范围内的村庄,探索建立“地票”制度,鼓励农户将多余宅基地退出并交由市统筹使用。

(四)全力实施农村更新改造。对城镇规划红线外的村庄,依据村级土地利用规划和村庄建设规划,以村集体经济组织为主导,对村庄布局和用地规模进行调整,盘活闲置宅基地,实行农村更新改造。立足农村经济基础、地形地貌、文化传承等实际,深入实施“美丽乡村”建设。

(五)建立宅基地有偿使用制度。为强化农村宅基地管理,提高农村宅基地节约集约利用水平,对超标准占用宅基地的农户,允许集体经济组织参照农村宅基地基准地价收取有偿使用费。

   

      浙江省义乌市)