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编者按:推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。省级政府承担着推进农业转移人口市民化的主体责任,对省区内各城市推进市民化工作的进展、成效、问题等定期开展调研、督查、评估是落实主体责任的有效手段。广西壮族自治区发展改革委今年来围绕推进自治区农业转移人口市民化工作,深入基层、深入群众,摸清现状、直面问题,明确下一步工作重点和方向,值得各地借鉴参考。
  

2017年广西壮族自治区推进农业转移人口市民化调研督查报告

广西壮族自治区发展改革委

   农业转移人口市民化是推进新型城镇化的首要任务。自2013年以来,国家和广西自治区相继出台了50多个涉及户籍、教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、财政、投融资、土地等方面的政策文件。2016年,全区常住人口城镇化率达到48.08%,户籍人口城镇化率达到30.67%,分别比2012年提高4.558.74个百分点。为进一步推进全区农业转移人口市民化,45月,自治区发展改革委等单位分4组赴全区14个市开展调研督查,掌握了各项工作推进情况,找出了工作中存在的问题,提出了下阶段工作考虑。

一、户籍和居住证制度改革方面

(一)推进情况:一是全区14个地级市都已出台进一步推进户籍制度改革的具体实施意见和细则,除南宁、柳州、桂林和玉林外,其他设区市、县级市、县城和建制镇已全面放开落户限制。户口审批权限大部分下放至当地派出所,推行网上审批,大大缩短户口审批时限。为符合户籍准入条件,但没有自主产权住房、无法在实际居住地址落户等人员设立“社区集体户”,方便群众落户。二是全面推行流动人口居住证制度和相关经济社会领域配套改革,各级公安机关20122016年共制发居住证262万张,推动居住证与六大基本公共服务和七项便利挂钩。

(二)存在的问题:农业转移人口落户城镇意愿低,户籍人口城镇化率提升难度大。近年来,全区平均每年只有10万人左右的农业转移人口办理了进城落户手续,且主要集中在南宁、柳州、桂林等大城市。户籍人口城镇化率与40%的自治区“十三五”规划目标还有较大差距。其原因,一是现阶段农业转移人口不需落户,凭居住证可以享受城镇基本公共服务,加上农村 三权未完成确权登记颁证,农民担心权益受损,形成在城乡之间来回摇摆的现象。二是全区已实施统一的一元化户籍登记制度,统计部门与公安部门在城乡属性划定范围上存在差异。此外,由于政策宣传力度不够,群众对居住证的政策和办理程序不够了解,影响了申领居住证的积极性。

(三)下阶段工作考虑:大幅放宽落户条件,分类有序推进农业转移人口落户城镇。研究制定更加宽松的户口迁移政策,对农村学生升学或参军、在城镇就业居住5年以上、举家迁移、新生代农民工等重点群体,进一步降低落户门槛。全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。继续放宽南宁、柳州、桂林、玉林的落户条件。落实户籍便民措施,强化居住证办理、简化办理手续,对用工量较大的园区或企业采用上门办理的方式。分类分批次推进农业转移人口落户城镇。

 二、农民工随迁子女教育方面

(一)推进情况:各市均已实施以流入地政府管理为主,以全日制公办学校接收为主、以居住证为主要依据的随迁子女入学政策,将农民工随迁子女义务教育纳入地方教育发展规划和公共教育服务体系,并加大了城镇学校等教育资源投入力度。2016年,全区农民工随迁子女入读公办学校比例超过80%。柳州、梧州、钦州、来宾市通过改扩建、迁建、新建学校,扩大办学规模,挖掘学校潜力,确保进城务工子女100%入学。

(二)存在的问题:城镇公办义务教育超负荷运转。城镇入学政策改革后,农民工随迁子女在城镇入读的人数急剧增加,原来按户籍人口规划的学校布局和办学规模难以适应新形势,城镇公办学校接收学生压力大。截至今年春季学期,我区超大班额班(66人及以上)级数有11131个,比例为6.99%56人及以上大班额22743个,比例为14.27%。同时,一些乡村校舍却存在不同程度闲置,只有少量学生就读。

(三)下阶段工作考虑:提高城镇学校接纳能力和水平。一是加强城镇学校布局规划。进一步强化地方政府责任,按照新型城镇化规划和常住人口规模编制城镇义务教育学校布局规划,根据学龄人口变化趋势、中小学建设标准,预留足够的义务教育学校用地。实行教育用地联审联批制度,新建配套学校建设方案应征得同级教育行政部门同意。二是加强城镇学校建设。依法落实城镇新建居住区配套标准化学校建设,老城区改造配套学校建设不足和未达到配建学校标准的小规模居住区,由当地政府统筹新建或改扩建配套学校,确保足够的学位供给,满足学生就近入学需要。三是合理配置教师资源。落实每23年重新核定一次中小学教职工编制的政策。各市在自治区核定的中小学教职工编制总量控制数内,根据城镇学校在校学生人数变动情况,及时调整各个中小学校的教职工编制。因大量接收农民工随迁子女就读,造成中小学校学生总数超过上轮核编时在校学生总数20%25%以上的,可按规定权限和程序向自治区编委申请增核中小学教职工编制总量控制数。

三、农民工就业创业方面

(一)推进情况:全区公共就业信息服务平台已实现区、市、县三级全覆盖,并以“互联网+就业”推进信息共享和对接,延伸至1222个乡镇(街道)、1272个行政村(社区)、275所培训机构。农民工创业方面,自治区分批建设了38个农民工创业园,给予每个园区500万元资金补助和1020公顷用地指标扶持。截止20175月,已入驻企业596家,园区内就业人数达24426人。拓宽农民工返乡创业融资渠道,设立了3亿元农民工创业专项扶持资金,发放农民工创业担保贷款11.23亿元,支持1.6万人实现创业。

(二)存在的问题:一是创业融资渠道不畅。绝大部分返乡创业人员依赖政策性贷款,我区实施农民工创业担保贷款,一定程度上帮助了部分返乡人员解决了创业初期融资难题,但创业过程中无法享受二次贷款,难以满足创业发展的资金需求。二是创业成本高风险大。水电、社保、税收等成本较高,创业者经营压力大。三是农民工综合素质不高。广西返乡农民工中初中毕业者占比较大,学历普遍偏低。返乡创业农民工缺乏系统的企业经营管理知识培训,对市场机遇的判断和把握及对市场风险的防控能力有限。四是外出务工人员多和招工难矛盾突出。全区除柳州外,其余城市都是人口输出城市,全区约有700万人在区外务工,南宁、北海等多地企业却普遍存在招工难现象。主要原因是我区产业集聚能力不强,规模以上企业数量还不够多,集聚效应不明显,可供农民工选择的就业机会较少。产城融合程度较低,产业园区周边,缺乏城镇基础设施和公共服务设施。

(三)下阶段工作考虑:一是进一步加大财政支持农民工创业就业力度。继续设立自治区本级农民工创业专项扶持资金,科学整合农民工创业专项扶持项目。二是进一步优化农民工创业担保贷款政策。适当放大担保基金放贷比例,适当提高个人创业担保贷款额度,允许农民工在创业过程中再次申贷并享受贴息扶持。三是加强返乡创业服务工作。联合开展支持外出务工人员返乡创业就业行动。以38个自治区农民工创业园为重点,鼓励各地依托基层就业和社会保障服务平台,整合各部门服务农民工创业职能,建立融资、融智、融商一体化创业服务中心。

四、农民工社会保障方面

(一)推进情况:一是建立了城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度,参保人可根据相关条件参加相应的基本养老保险。二是有序推进城乡居民基本医疗保险制度整合工作。71日起,实施全区统一的城乡居民医保制度。三是制定了《广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险实施细则》,明确不同参保需求、不同身份的被征地农民的具体参保办法和办理程序。四是进一步明确了农民工参加基本养老和基本医疗保险的政策措施,完善了基本养老保险、基本医疗保险关系转移接续政策。截至20175月底,全区农民工参加企业职工基本养老保险17.78万人,参加城镇职工基本医疗保险29.59万人,参加工伤保险45.08万人。

(二)存在的问题:相对区内500万农民工总量,参加社会保险的农民工比例还较低,主要原因:一是农民工流动性大,就业岗位不稳定,自身参保意愿不强烈。二是用人单位基本上以职工身份对进城务工的农民工进行统计,没有区分,无法完全进行统计。

(三)下阶段工作考虑:进一步完善和创新城乡居民基本养老保险的工作机制,做好城乡居民及被征地农民基本养老保险工作。积极推进医保支付方式改革,稳步推进城乡居民异地就医直接结算,逐步解决跨省异地安置退休人员、符合转诊规定人员的异地就医住院医疗费用直接结算。健全社保经办服务标准化体系,进一步提升社会保险经办管理服务能力。

五、农业转移人口医疗卫生服务方面

(一)推进情况:各市已将农业转移人口纳入城镇卫生计生服务范围,农业转移人口可在基层医疗卫生机构和计生服务机构便捷地获得基本医疗、基本公共卫生和计划生育等公共服务,农业转移人口和城镇人口基本公共卫生服务项目和计划生育服务均等化持续推进。“城市集中片区非公企业片区等流动人口卫生计生基本公共服务均等化试点管理模式逐步向全区推广。

(二)存在的问题:一是基层医疗卫生服务条件有待改善。全区70.95%的乡镇卫生院业务用房建设未达到国家十三五规划标准建设要求。二是群众就医理念有待转变,部分群众就医直接选择高等级医疗机构就诊。

(三)下阶段工作考虑:加强基层医疗卫生服务机构能力建设,实施广西基层医疗卫生机构能力建设行动计划(2016—2020年),开展基层医疗卫生机构业务用房建设和诊疗设备配备工作,加强基层医疗卫生机构人才队伍建设,提高基层医疗卫生机构服务能力和水平。

六、农民工住房方面

(一)推进情况:各市都出台了支持农民工等新市民进城购房的政策措施,2016年,全区财政补贴农民工购房13.7亿元,支持新市民首次购房13.7万套。并逐步将农民工等新市民纳入住房保障体系,符合条件的农民工可承租公共租赁住房或购买限价普通商品住房。

(二)存在的问题:农业转移人口住房保障率低。农民工申请公共租赁住房的满足率较低,如,南宁市2016年受理外来务工申请市本级面向社会统一供应公租房保障户1946户,最后配租的仅376户,满足率仅为19.3%。且提供的户型以单间配套为主,面积较小,不能满足大部分家庭户的居住需求。

(三)下阶段工作考虑:构建多种方式的住房保障机制,加快公租房和农民工公寓等保障性住房建设力度,让农民工租得起房、买得起房;推进集中居住区规划建设,逐步建设配套完善的集中居住区,吸纳更多农民向城镇集中转移。

七、农业转移人口市民化机制体制方面

(一)存在问题:土地方面。“人地挂钩”政策刚刚施行,城镇建设用地年度指标无法满足农业转移人口市民化项目建设用地需要,导致很多基本公共服务设施和产业项目无法落地。财政方面。省管县的财政体制下,县级财政由省级财政部门直管,行政事务由市政府负责,造成行政管辖权与财权脱节,影响了有能力的中心城市统筹城镇化建设工作的系统性开展。资金方面。据估算,广西现阶段农民工市民化的平均成本约为10万元左右,各市县城镇对基础设施和公共服务建设的资金需求量巨大,单靠财政资金保障能力有限,加上我区专业融资机构数量少,多元化可持续的资金保障机制有待建立。

(二)下阶段工作考虑:积极探索农村产权制度改革。加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作,确保今年基本完成农村土地确权工作。同时积极探索农村宅基地、承包地、集体经营性建设用地三块地流转机制,提高农民进城落户的财产性收入和积极性。创新农业转移人口市民化的成本分担机制。建立由政府、企业、个人共同参与的成本分担机制,按照政府公共事权与财力相匹配的原则,探索权责统一的财政管理制度。推进相关规划有机衔接。调整完善土地利用总体规划、城乡规划,与新型城镇化规划有机衔接,推进多规合一,为农业转移人口市民化预留空间。