中华人民共和国国家发展和改革委员会

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立足冰雪生态 开发金山银山

——吉林省东部地区特色小城镇建设调研报告

国家发展改革委规划司调研组

201611

东北地区正处于转型升级阵痛期和关键期,急需新的增长点和突破口。在东北地区打造区域中心城市的同时,培育发展有巨大潜力的小镇经济,有利于抑制劳动力外流、增强经济活力、转换发展动能。发展改革委赴吉林省延边州、白山市、长白山管委会等东部地区,实地调研特色小城镇建设的主要做法及瓶颈制约。有关情况如下。

一、吉林省东部地区特色小城镇建设的主要做法

吉林省东部地区选择顺应人民消费升级趋势、人口经济集聚度高、战略投资者介入度高、土地级差地租高的一些城镇,持续推进产镇融合发展。

(一)依托特有资源禀赋打造特色产业小镇。一些有条件小镇依托当地特有资源和工业积淀,选择性主攻最有基础、最具潜力、最能成长、最具优势的工业门类,吸引企业入驻,不断扩大产业规模、人口规模和规模经济效应。比如,白山市抚松县万良镇依托其地处“人参之乡”的区位优势,以企业为主体构建镇周边农用地标准化种植、镇内商户批发零售、镇内企业研发加工的“人参+”全产业链开发模式,形成亚洲最大的人参专业市场,集聚数百家人参企业,镇区人口规模增至2万余人。白山市抚松县露水河镇依托“立体资源宝库”和世界3大矿泉水富集地之一的先天禀赋,打造以高端矿泉饮品为支柱的工业名镇,吸引农夫山泉等大型企业入驻,高端矿泉水年产能达到166.7万吨,创造大批量就业岗位,成为国家重要矿泉水生产基地。

(二)依托优良生态环境发展生态旅游小镇。长白山地区森林密布、空气中负氧离子浓度超过每立方厘米2万个,生态价值和魅力日益上升。一些有条件小镇依托长白山地带特殊生态环境,培育发展有长白山特色的生态旅游业,打造旅游宜居小镇。二道白河镇依托其坐落于长白山脚下的区位优势,以及被誉为“生态高地”、“天然氧吧”的生态优势,打造长白山旅游核心目的地和服务基地,建设“山上观光、山下休闲”、“通山进水”、“慢行慢城慢生活”的“森林中城镇”,镇区内建成6处公园、10多处小广场和小公园、69公里自行车慢行系统、67公里慢行步道,采用长白山当地树种开展镇区绿化,2016年上半年旅游人次和收入分别增长到90.4万人次、8.5亿元,同比增长13%15%,镇区常住人口也因此上升到10万人以上,成为吉林省生态旅游旗帜性特色镇。

(三)依托历史文化内涵发展休闲度假小镇。一些有条件小镇依托长白山文化等历史文化基因,吸引诸多大型企业进驻投资建设,打造历史脉络明晰、文化独具魅力的风情小镇。比如,白山市抚松县松江河镇依托其地处“雪域王国”的区位优势,致力于发展滑雪等冰雪相关产业,引进长白山万达度假区和中弘天池雪度假区等项目,吸引全国各地消费者前来体验,仅万达南区滑雪场2015年冬季滑雪游客人次达32万多人,位居国内滑雪场首位,填补长白山寒冷冬季无人旅游的空白。二道白河镇依托肃慎、女真等古代民族文化及满族、朝鲜族等文化,发展文艺展示、风俗体验、酒吧餐饮、休闲度假等产业,引进长白山文化创意产业园等项目,策划“冰雪嘉年华”和“火山温泉节”等文化活动,使长白山游客从简单景观游转向文化休闲度假多元游,人均停留时间从1天延长至2.8天,旅游旺季时常常是“一床难求”。

(四)依托扩权强镇改革构筑体制领先小镇。一些有条件小镇依托扩权强镇改革扩大经济社会管理权限,解决小镇缺少规划权、人权、财权、管理权等问题,持续扩大对吸纳人口和经济布局的制度吸引力。比如,延边州延吉市朝阳川镇享有财税、工商、城建、林业、环卫等方面的县级管理权限和相应干部管理权限,以及企业投资项目备案、安全生产、食品卫生等方面的县级行政执法权,并秉持“小政府大社会”、“小机构大服务”,把镇机关及各站所精简为“361大队”,建成含有建设局、国土局、房产所、民政办、劳动保障所等7个部门50项业务的“一站式”服务窗口。在此作用下,朝阳川镇制药、木制品、人参产品等产业快速发展,成为县域经济中心。

二、吉林省东部地区特色小城镇建设的瓶颈制约

吉林省东部地区在产镇融合发展过程中,面临交通不顺畅、产业层次低、人口密度小等瓶颈制约。

(一)城际交通运输设施有不少欠账和缺口,抑制消费规模和产业规模的扩大。交通运输设施是形成统一要素市场和商品市场的保障,支撑引领人流、资金流、技术流、信息流和产业布局,应当适度超前发展。近几年,虽然吉林省交通运输设施状况有很大改善,但东部地区人均设施存量远低于我国东部沿海地区,覆盖不密、分布不均,未能将众多城镇连成环、连成网,难以支撑由特色产业小镇、生态旅游小镇、休闲度假小镇组成的小镇集群发展,不利于打造具有更好规模的小镇集群,不利于全国各地人民来此消费。比如,高速铁路和机场运输能力不足,城际城市轨道交通处于规划阶段,白山市尚未通高速公路,白山市-临江市、松江河镇-长白县只有1条二级公路联通,随着运输量和客流量持续增加,设施网络制约的影响逐步显现,地方政府和当地百姓改善交通运输设施网络的呼声很高。

(二)资源优势未完全转化为产业竞争力,抑制产业层次提升和就业人口集聚。吉林省东部地区拥有人参、矿泉水、中草药、冰雪等得天独厚且不可移动的可贵资源,但并未藉此形成产业核心竞争力。比如,2015年延边州人参种植面积49平方公里、占全国56%,人参产量1.8万吨、占吉林省60%,但受限于技术水平、资金实力和品牌意识,并未出现大型龙头企业和市场认知度高的驰名品牌,与美国西洋参、韩国高丽参形成的品牌影响力有较大差距。目前,延边州人参加工企业和小作坊分别有100多家、200多家,多为作坊式生产、家族式管理、规模较小、产业链短、附加值低、品牌杂乱、内耗严重,人参产品中仅10%为精深加工产品,其余均为模压红参、人参茶、生晒参等粗加工产品,不符合人参作为高端养生保健品的定位。

(三)地区人口密度小、镇区人数少,小镇集群发展的人口支撑相对薄弱。小镇集聚人口路径是通过产业及生态,或吸引本地农业转移人口就地就近城镇化,或吸引外地人口进入小镇长期就业生活及短期度假。吉林省是常住人口为2753万人的人口小省,尤其是东部地区地广人稀,延边州和白山市人口密度分别仅为5070/平方公里,仅朝阳川镇、松江河镇、大石头镇、湾沟镇4个建制镇镇区人口在3万人以上,小镇之间地理距离普遍较远。这种情况下,仅靠本地农业转移人口就地就近城镇化,可能难以为构筑小镇集群提供充足人口支撑;如果依靠吸引外地人口进入小镇长期就业生活及短期度假,需要小镇有更强产业竞争力和更大文化旅游魅力,考虑到特色产业发展和旅游综合开发总体上还处于起步阶段,集聚更多人口、吸引更多游客还需要一个过程,存在一定难度。

三、对未来中西部相似地区特色小城镇建设的对策建议

吉林省东部地区与中西部很多地区情况相近。未来在这类地区建设特色小城镇,必须在遵循经济规律和市场规律的前提下,辅以行之有效的科学引导和政策支持。

(一)畅通小镇与外部的连接通道,增强产业布局与人民消费的可达性。中西部一些资源和生态富集地区交通运输设施仍有较大改善空间。必须加快把这些地区纳入高速铁路网、高速公路网等高品质快速网络,推进铁路建设和普通国省道提质改造,增强枢纽机场和干支线机场功能。强化小镇与交通干线、交通枢纽城市的交通运输设施连接,建设高速通畅、质优价廉、服务便捷的宽带网络基础设施和服务设施,促进小镇与城市及外界互联互通、缩短时空距离。强化相邻小镇之间的交通运输通道连接,打造成环成网的特色小镇集群。

(二)促进小镇主导产业扩容提质,提高对劳动力就业的吸引力。着眼供给侧培育壮大小镇经济、扩大就业容量,秉持差异定位、产业细分、错位互补原则,调整优化小镇产业布局和结构,把有条件小镇特色优势产业发展成主导产业,并围绕主导产业优化产业链、延伸价值链,统筹布局配套产业,打造一批以工业、文化、旅游、商贸等为主导产业的特色小镇,培育小镇经济新动能和就业新空间。鼓励企业等市场主体加强技术创新、管理创新和商业模式创新,强化先进技术、创新创业者、风投资本等高端要素聚合,用新技术和新商业模式催生小镇新产业。

(三)提升小镇文化旅游及社区功能,建设宜游宜居的魅力空间。在发展特色小镇主导产业的同时,必须同步挖掘生态禀赋和人文底蕴,强化产业与文化、旅游、社区功能的混合叠加效应,使小镇引来人并留住人。除以生态旅游或休闲度假产业为主导产业的小镇外,其他小镇也要嵌入旅游功能,建设小镇特色景观和镇村连片景观带;嵌入文化功能,融入历史文化和产业文化元素,打造历史底蕴厚重、时代特色鲜明、文化风情独特的魅力空间;嵌入社区功能,聚焦居民日常需求提供社区服务,布局建设教文卫体等服务设施,缩小与城市的公共服务差距。

(四)给予市场主体最大决策权,构建企业为主体、市场化运营的小镇建设新机制。在特色小镇建设过程中,能由企业投资的就由企业投资,最大限度激发市场主体活力和企业家创造力,使之成为小镇建设“主力军”。政府顺势而为、因势利导,在制定规划政策、建设基础设施、提供公共服务、保护生态环境、营造制度环境上发力,降低行政成本、提高行政效率,营造更加公平开放的市场环境。探索设立多种特色小镇专项建设基金,引导政策性金融、商业性金融机构等参与小镇投资建设运营。