中华人民共和国国家发展和改革委员会

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浙江省特色小镇建设经验的普适性问题研究

浙江大学中国新型城镇化研究院调研组 

20175

  失败的特色小镇往往千篇一律,而成功的特色小镇则各有各的成功经验。为总结提炼浙江省特色小镇建设经验,研究成功经验的普适性,受国家发改委规划司委托,浙江大学中国新型城镇化研究院赴浙江省杭州市上城区玉皇山南基金小镇、诸暨袜艺小镇、龙游红木小镇、莲都古堰画乡小镇、金华新能源汽车小镇、吴兴美妆小镇等6个特色小镇开展专题调研。结果显示,充分尊重市场机制在特色小镇形成、发展中的支配地位,充分激发社会力量在特色小镇壮大、提升中的主导作用,是浙江省得以较好推动特色小镇建设的重要经验。

  一、主要做法和经验

  (一)因势而起:传统产业化的转型升级。主体产业是特色小镇蓬勃发展的经济基础,而特色小镇则是传统产业发展模式转型升级的重要机遇。在浙江省提出特色小镇建设前,各地正处于谋求突破的关键时期,而特色小镇小而精小而美的规划设计理念,为这些产业转型升级提供了重要机遇。在诸暨大唐,袜子制造产业的高度集聚吸引了大量外来人口,但开发区公共服务、社会治理功能的缺失,也导致外来人口始终停留在劳动力的层面,未能实现人的城镇化,引发了社会治安等一系列问题。在衢州龙游,红木行业受到宏观经济影响,完全依赖红木制造的经济模式不仅附加值低,而且已经难以为继,亟需突破传统产业发展模式。可以说,特色小镇的建设理念和政策支持是推动当地产业转型升级的东风

  (二)乘势而建:特色小镇建设的主体产业基础特色小镇是地区产业转型升级的空间载体,主体产业则是特色小镇建设的根基。诸暨大唐镇从上世纪70年代就开始从事袜业生产与销售,进入新世纪后袜子产量已占中国70%、全球30%。金华市从1992年开始就发展汽摩制造业,培育了青年汽车、今飞轮毂、绿源电动车等一批行业优秀企业。衢州龙游县于2004年引进全国红木制造企业年年红家居集团、湖州吴兴区于2005年成为国内化妆品领军企业珀莱雅的唯一生产基地,两地均形成了相关产业的上下游产业链。丽水莲都古堰画乡早在上世纪80年代就已经成为画家、学生的灵感源泉,不仅早于特色小镇的加冕(2015年),也早于当地政府发展文化产业项目的规划(2005年)。而最为年轻的玉皇山南基金小镇,也是杭州市上城区在退二进三背景下发展文创产业的伴生品,文创企业的发展催生了大量融资需求,进而吸引了赛伯乐、敦和等大型融资机构进驻小镇,此后这些行业领军企业进一步吸引了更多金融机构集聚。

  (三)借势而兴:经济社会内源发展的动力机制浙江省的特色小镇非镇非区,不是行政区划单元上的一个镇,也不是产业园区的一个区,而是融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。在列入浙江省特色小镇创建计划后,各地政府并未大包大揽、以政府“有形之手”取代市场“无形之手”,而是充分借力企业家能人、业内领军企业及社会资本等力量,确保产业可持续发展。相比于政府,企业家能人和业内领军企业与特色小镇主体产业的共容性更强,因而更注重行业长期发展,而非短期利益。在吴兴美妆小镇,珀莱雅集团董事长侯军呈致力于将中国民族化妆品品牌推向世界,当地政府支持他组建了一支专业人做专业事的招商引资团队。在诸暨袜艺小镇,大唐袜业研究所所长顾伯生长期从事袜业生产,对技术缺失导致的利润低下有深刻体会,从而带领团队攻克了自主研发袜机的难题,实现了诸暨袜业从低端生产到高端产业链的突破。

  (四)顺势而为:小镇特色发展的政策供给政府的公共政策是特色小镇产业发展、功能完善的重要保障。浙江省特色小镇的创立和运行,要求政府有更高的认识能力、细致的管理能力和灵活的调整能力,在市场力有不逮的领域培育、扶持市场主体,在市场力所难及的领域提供公共服务,在市场容易失范的领域及时引导、规范。特色小镇建设对政府恰当界定自身角色提出了更高要求。如尽管有较好的主体产业,新能源汽车小镇、美妆小镇等的产业链依旧稍嫌薄弱,一些新兴企业缺少研发能力,当地政府就通过引进专业科研机构、建立公共研发平台等方式,扶持企业早期发展。无论是产业发展还是功能完善,特色小镇均要求有良好的基础设施配套,这其中政府的角色定位至关重要。

  (五)聚势而成:特色小镇中人民的获得感提升浙江省的特色小镇通常位于城乡结合部,各地政府都把增进包容性发展作为特色小镇建设的必备要素,通过赢得当地居民支持、增强获得感,进一步推动了特色小镇的可持续发展。如玉皇山南基金小镇范围内的原住民仍安置在改建成的白塔社区,外来人和本地人入住回迁房均享受同样的政策,随着特色小镇建设的深入,白塔社区居民的生活质量不断得到改善;古堰画乡小镇通过对旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务等进行全方位、系统化的优化提升,实现小镇资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,从而超越了简单的经济指标累加的发展模式,增强了人民群众的获得感。

  二、主要问题

  本次调研的6个小镇,都是浙江省特色小镇建设中较为成功的案例,未发现任务工程房地产化重形轻魂等不当倾向。尽管如此,作为尚在探索中的新生事物,这些案例也暴露出浙江省特色小镇建设中存在的一些问题。

  (一)开发区做法依然存在。尽管特色小镇的创建需要一定的政策支持,但如果小镇仅靠优惠政策来吸引投资,极有可能引发新一轮的恶性竞争,小镇的生命力和凝聚力也会大打折扣,有重蹈开发区模式覆辙的风险。我们在调研中发现,为吸引企业入驻,有些特色小镇仍在采用税收优惠、租金补贴、用地政策优惠等各种传统的招商引资模式。基金小镇的竞争尤其应该引起重视。基金公司属于轻资产企业,流动性较强,而目前全省基金类小镇众多,如玉皇山南基金小镇、南湖基金小镇、梅山基金小镇等,很多基金公司仅仅在小镇注册,并未真正办公,如果小镇在优惠期过后没有足够的内生吸引力,那么企业随时可能用脚投票离开。

  (二)顶层设计尚有待商榷。按浙江省的相关政策规定,特色小镇要在3年内完成3050亿元的投资额。但大部分特色小镇在短期内并无收入,因而谨慎的投资无论对于政府还是企业都是理所应当的,否则最终造成投资的浪费反而得不偿失。另外,不同的小镇成长周期不同,且特色小镇要实现产、城、人、文融合的目标,35年的时间恐怕不太够,嘉兴世合理想大地小镇项目经过7年时间的发展,才刚刚形成一个小镇社区的雏形。从这个角度看,顶层设计应该具有灵活性,投资不一定拘泥于3050亿的额度,关键看是否有效;创建时间不一定拘泥于35年,关键是内核是否有实质性进展;小镇面积不拘泥于3平方公里,不同的特色小镇可根据实际需求和发展情况适当调整;3A级景区的标准不一定拘泥于旅游人次等硬性指标,关键是环境的质量。

  (三)人才引进仍困难重重调研的特色小镇普遍反映了人才短缺的问题,认为这会成为特色小镇发展的瓶颈。特色小镇已经超越了传统产业概念,需要复合型、创意型的高端人才。但此类人才本身就很稀缺,对于地处欠发达地区的特色小镇,在人才引进方面更是困难重重。目前各地也出台了相应的人才政策,但是存在着匹配度不高的问题。例如,红木小镇所需要的木加工技师,在学历、头衔等方面可能无法满足政府设定的享受优惠政策的目标。因此,人才政策要考虑各个特色小镇的不同特点,提高匹配度,把人才政策做实;另外,特色小镇也要秉持筑巢引凤的信念,若真正能提供发展事业的新天地以及优质的公共服务,自然可以汇聚人才、留住人才。

  (四)政府观念尚待转变。对于很多习惯了传统开发区治理模式的领导干部而言,要摆脱大包大揽建设园区的传统思维模式,转向制度构建、环境营造、服务提升等作为服务型政府的职能观念,仍存在很大的挑战。目前政府应该在特色小镇建设中承担什么样的责任,以及怎样承担责任,仍然不清晰,这造成有些地方政府仍重绩效服务。实际上要想吸引优质资本、打造特色优质产业、留下优质人才,必须依托于更加优质的公共服务。优质的公共服务既包含了自然风貌、生活配套等的设施,更需要优质化的医疗教育资源、优质化的政府服务等的配套。

  (五)社区营造亟需跟进。浙江省的特色小镇强调生产、生活、生态的融合,但投资主体更关注经济指标,社区营造尚未提上日程。一些特色小镇从传统的工业园区演变而来,产业区与居住社区之间的割裂较为严重。例如,美妆小镇的产业区与居住区被一条高速公路隔断,生产和生活难以实现融合。特色小镇强调社会功能和生活功能,正是其优于传统开发区之处,这也是强调人的城镇化的精神之所在,更是特色小镇增强吸引力、凝聚力和粘性的根本之所在。留住人才、建立起良好的社群关系,即便产业衰退,具有凝聚力的社区也能从衰退中重新发现新的产业机会。

  三、有益启示

  尽管不少政商学界专家认为,浙江省特色小镇是建立在浙江省独特的块状经济基础上的,其它地方很难复制。但任何事物再独特,都需要遵循最基本的逻辑和规律。浙江省特色小镇的成绩和问题所展现出的内在规律性,能够为其它省份提供借鉴和警示。

  (一)值得推广的几点经验

  1.产业基础和小平台。特色小镇应该依托原有的产业基础,紧扣产业升级趋势,锁定产业主攻方向,构筑产业创新高地,形成错位竞争,且定位虽无需拘泥于13平方公里,但应因地制宜的,避免摊大饼、粗放式、同业恶性竞争等传统开发区所面临的种种困境。

  2.市场政府退。浙江省的特色小镇突出强调非镇非区,超越了行政区划范畴,也超越了通常意义上产业园区发展范畴,政府引导、企业主体、市场化运作,为企业和市场在特色小镇建设中占主导地位去除了行政束缚,使特色小镇在市场竞争中保持创新动力。切不可将建成多少特色小镇作为考核下级政府的指标,否则容易导致下级政府以行政指令取代市场机制配置土地、资本、人才等资源要素,而这势必会降低资源配置效率,导致空城鬼镇等政绩工程和走样变形现象。

  3.重视环境建设。浙江省要求把小镇建设成至少3A级景区,根本目的不仅仅在于强调发展旅游业,而是期望借助这种方式打破传统产业之间的隔阂,形成资本、文化、人才、产业等要素的重新组合,并在这种重新组合中不断创造出新机会,激发出新动能。旅游并不是特色小镇开发建设的核心目的,但拥有高颜值,可以使小镇更具吸引力和生命力。

  4.尊重市场规律。目前特色小镇较为成功的案例,是业已经过市场竞争机制残酷筛选的结果,而绝不是政府事先挑选的赢家。承认政府有为,但绝不能过分夸大政府作用,不能将特色小镇的成功完全归之于政府有形之手的有意设计。

  (二)需要避免的几种做法

  1.避免仅靠政策优惠来培育特色小镇。我们的研究和调研表明,市场因素(集聚经济)仍然是影响企业选址最为主要的因素,政策的影响相对有限。如果仅凭优惠政策来吸引企业,这样的小镇很难具有可持续发展动力。

  2.避免特色小镇的建设主体单一化。目前浙江省部分特色小镇是在政府框架下推动,但诸如良渚文化村、蓝城农镇、世合理想大地等具有小镇色彩的案例表明,城市运营类企业重视社区营造,也能够提供某种优质的市场化公共服务,甚至培育一定的产业,如万科的养老、蓝城的现代农业等。事实上,只要给予一定的制度土壤,企业更具有推动产城人文融合的专业能力,而政府更应该在增加和改善公共品供给方面做文章,应认可诸如万科、蓝城、华夏幸福等主体打造的优质特色小镇。

  3.避免特色小镇一刀切的顶层设计。特色小镇正因为其独特性才能称之为特色小镇,因而必然不能用固定的标准来进行比较和评判,这要求顶层设计要有灵活性和创新性。政府可以采用是否具备产业基础、是否具备发展潜力等作为参选和评价标准,但这些标准不能过高,也不能过于僵硬,也不能急功近利,而是应当允许特色小镇立足长远、因地制宜、因时制宜地尝试,甚至在税收优惠和治理模式上进行创新。比如小镇可以保留一定比例的不动产税,作为小镇内公共服务配套的专项资金;赋予小镇一定程度的居民自治权,成立协会治理小镇事务。

  4.避免产业优于社区的绝对化观念。有些地方政府更关注与产业相关的经济指标,社区仍往往只停留在口头上。事实上,如果产业是小镇的核心,那么社区就是灵魂。优质的产业和优质的社区相辅相成,甚至社区比产业对于小镇来说更重要。