中华人民共和国国家发展和改革委员会

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控数量、提质量,走少而精的特色小(城)镇发展之路

——陕西省、甘肃省特色小(城)镇建设调研报告

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研组

20175

在特色小镇建设热潮下,落后地区如何借鉴发达地区经验,凭借本地产业基础、自然风貌、历史文化等特色资源开展特色小镇建设,是摆在大多数西部地区面前的一个共同课题。受国家发改委规划司委托,城市和小城镇改革发展中心赴陕西省和甘肃省进行专题调研,实地考察了陕西西咸新区茯茶小镇、甘肃兰州青城古镇、定西首阳中药材小镇等14个特色小镇,了解特色小镇的规划、建设、运营情况。主要情况如下。

一、基本情况及主要做法

甘肃培育的特色小镇均为建制镇,陕西特色小镇以建制镇为主,也有少部分以功能片区为基础的特色小镇。从两省特色小镇的产业类型看,主要有三类:一是以旅游资源、现代农业为基础,主打旅游主题的特色小镇,如甘肃青城历史文化小镇、河口黄河风情小镇、双湾香草小镇、甘泉民俗风情小镇等。二是具有一定产业基础、初步形成产业链条的产业主导型特色小镇,如西咸新区茯茶小镇、甘肃首阳中医药小镇、清源葡萄酒小镇等。三是提供一类专门服务或发展专门行业、以特色功能片区为主的特色小镇,如西安周边的基金小镇、智慧学镇、广电小镇等,两省特色小(城)镇建设,普遍较为重视挖掘特色产业、利用原有建设基础、突出利益共享、强化改革创新,好的做法有以下四个方面:

(一)突出特色产业,注入持久发展动力。调研的特色小镇都突出一个特色产业,并向产业的上下游延伸,同时通过生产+旅游农业+旅游文化+旅游等方式,提升产业复合功能。例如,定西市首阳镇以中药材种植为基础逐步发展壮大,形成育苗种植中药切片中药单方制剂等一条完整的产业链,年交易中药材25万吨、种子8000吨、饮片15万吨,交易额达到32亿元,是全国四大中药材集散地;年加工中药材5万吨,产值近10亿元,全镇从事中药材产业的人数占劳动力总数的2/3。茯茶小镇围绕茯茶文化开发出茯茶加工研发旅游文化展示的全产业链,已经集聚茯茶企业90多家,年产值10亿多元,带动本地就业岗位近3000个,带动创业238人。清源葡萄酒小镇以葡萄酒文化为主线,按照小酒庄大产区的理念,推动土地流转,使农民变成农业职业工人,全镇农民人均纯收入约12000元,高出全省平均水平近50%

(二)不搞大拆大建,提升镇区承载能力。大部分特色小镇非常重视基础设施建设,通过加大基础设施投入,提升了镇区承载能力、改善了镇区形象。例如,咸阳五泉镇近年来完成了供水供热、污水处理、中小学校等26个项目建设;兰州青城镇利用世行贷款4968万元完成水冲式厕所、垃圾填埋场、垃圾台及污水处理厂等设施建设;河口镇投入超过5300万,对核心区内的供水、强弱电管网等进行入地改造,核心区内已实现所有管线入地。在建设过程中,一些小镇没有选择大拆大建,而是通过就地改造和维护,在提升镇区功能的同时,还保留了乡村的原始风貌,降低了开发成本。例如,茯茶小镇在建设初期没有对双赵村进行整体搬迁,而是对村里的上下水、道路、照明以及墙体外立面等进行改造提升,原计划要投资5亿元实际只用了1亿。青城镇依托镇区3条主要古街巷、18个主要古建筑院落,从外立面整修上下功夫,逐步恢复古镇风貌。

(三)注重利益共享,带动村民增收致富。大部分特色小镇在建设中都注重农民的参与,农民可以通过参与经营、出租、就业、入股等方式取得多方面的收入,对提高农民收入产生了较好的效果。例如,茯茶小镇发展起来以后,本村农民不用外出打工便可以就近就业,还可以利用宅基地改造或者租赁门面房做点小生意,每个10平方米的店铺每年收入在10万元以上,还有的村民将宅基地租赁出去,每年租金收入在1050万元不等。青城古镇和河口镇开展古镇恢复开发建设以来,本村农民将沿街门市房统一交给镇政府修缮后,签订10年合同,既可以自主经营,也可以按照按合同每年获得租金。兰州河口镇村集体以土地及其他投入等占20%的股份,获得运营后的盈利分红。

(四)着力改革创新,灵活运用土地政策。在特色小镇建设中,解决新增用地指标是一个突出问题。从陕西和甘肃两省的实践来看,很多地区灵活开展创新,取得了较好的效果。一是利用增减挂钩政策。陕西省从2011年开始就支持重点镇1000亩增减挂钩指标。五泉镇的农耕文化产业园项目总占地76亩,其中80%的土地是利用增减挂钩指标获得。二是开展存量土地再利用。五泉镇的天和蘑菇庄园没有采取新建厂区,而是租赁了本地闲置的国营粮库,既节约了土地成本,又利用了闲置土地。三是积极探索农村建设用地改革。天水市麦积区甘泉小镇,由当地企业出资8000万元,村集体整理出110亩建设用地,并以土地入股,联合发展民宿旅游。

二、存在问题及潜在风险

此次调研的特色小镇,存在一些较为普遍的问题,如数量总体偏多、政府主导色彩过重、企业参与相对不足等。具体表现在以下几个方面。

(一)理解还有偏差,概念应用泛化。调研的一些地方对特色小镇还存在认识不清、概念模糊的问题,对特色小镇是什么,如何建设特色小镇尚存疑问。由于理解不清,有些地区将特色小镇概念泛化,甚至很多教育项目、安置项目等都贴上特色小镇标签;有些地区借建设特色小镇的机遇向上要政策和资金支持,希望通过上级的大力支持带动本地发展;也有一些地区急于搞特色小镇,包装一些脱离实际的概念性项目。

(二)偏重追求数量,层层加码显现。陕西省提出35年打造100个特色小镇的目标;甘肃省提出第一批培育18个省级特色小镇。各市县政府在省级政府确定数量后,部分存在盲目跟风、追求数量、层层加码的现象。例如,某市提出到2020年全市要创建国家重点特色小镇3个以上,省级特色小镇10个以上,市级特色小镇20个以上,各县区要至少建成2个市级以上特色小镇。在数量导向下,地方建设特色小镇难免冲动。

(三)市场参与不足,政府主导为主。调研地区特色小镇建设运营总体上以政府或政府主导成立的平台企业为主,市场主体主导建设的特色小镇较少。造成这一现象的原因有二:一是小镇基础设施欠账多,补缺口压力大。调研的14个小镇的镇域人口都在5万以下,镇区人口普遍在1-2万人,基础设施和公共服务设施欠账都很大。多数镇区污水处理率不足50%,很多还没有污水处理设施。一些以旅游为主题的小镇,甚至只有一条两车道的县乡道路,一些发展民俗旅游的小镇,还没有完善的上下水系统及垃圾处理设施。但靠企业投入来搞基础设施建设,又不太现实。二是对本地特色资源的期待过高,规划和投入目标过高。虽然有些资源在当地有一定的特色,但放眼全国及全省,就算不上很有竞争力,而过高的投入目标可能导致企业望而却步。在市场主体参与热情不高的情况,很多特色小镇前期投入落在政府身上。例如,青城古镇自2012年以来,先后投入近9000万元,全部为从上级部门争取的资金;河口古镇规划了超过5亿元的投资项目,但多数还没有找到社会投资主体。

(四)规划扩张明显,地产倾向隐现。从调研情况来看,目前房地产化的问题还不是很突出,14个特色小镇多数处于发展初期阶段,尚未出现房地产企业过度开发、地产比例过高的问题,但特色小镇规划扩张的问题不容忽视。例如,多数特色小镇的镇区人口都在12万人,但开始建设特色小镇后都重新修编规划,有的镇区规划面积达到78平方公里,规划人口规模超过5万人。另外,从很多特色小镇的现有规划范围和控制区情况看,很多镇区保留了部分土地用于未来开发,而且谋划了一些高端养老、生态休闲、高端民宿等项目,存在脱离实际需求的倾向。

三、总体判断与政策建议

陕西和甘肃两省城镇化水平还大大落后于全国水平,人口向县城和重点镇集聚的趋势还较为明显,调研的多数村镇在县城买房的比例在10%左右。在县城基础设施和产业基础尚且较为薄弱的情况下,难以有财力对大量小城镇给予强有力的支持。未来西部地区就地城镇化的关键还应依托县城,并选择有条件的特色小镇进行重点打造,形成新的人口和产业集聚载体。因此,西部地区要在坚持市场导向的前提下,将政府有限的资源支持与引入市场主体更紧密结合起来,走少而精的特色小镇发展路子。

(一)严格控制数量,加大支持力度。对于西部地区的特色小镇,在建设标准、产业、投资等方面要适当降低标准,不能完全按照江浙地区的标准来要求。按照严把特色产业关、定准服务对象位的原则,严格控制西部各省市特色小镇建设的数量,防止追求数量、盲目跟风。对认定为特色小镇培育创建的镇,要切实加强土地供给、基础设施投入、改革试点等方面的支持。

(二)鼓励改革创新,推进强镇扩权。将有条件的西部县城城关镇纳入特色小镇创建范围,鼓励特色小镇在农村集体经营性建设用地入市、宅基地使用制度、基础设施建设投融资等方面积极探索,将特色小镇打造为城乡资源要素顺畅流转、高效配置的系统集成平台。对纳入特色小镇建设范围的非县城类小城镇,其管理职能和权限可按照县城或特大镇对待

(三)坚持多元主体,实现优势互补、利益共享。在特色小镇建设的不同阶段,发挥好不同主体的作用。前期基础设施建设和环境打造阶段,要通过发挥政府资金引导效应,引入企业参与;中期项目包装、设计推广等,需要借助专业机构的力量和优势;后期运营可以交由专业企业或者多方合作成立的企业。要创造条件让小镇所在地区的农民和村集体参与到小镇建设中,确保当地百姓能从小镇建设中长期受益,努力把特色小镇打造成政府、企业、集体、农民的利益共同体。

(四)控制用地规模,抑制地产冲动。要科学合理论证特色小镇规划,制定规划实施进度表,建立特色小镇规划实施跟踪机制。强化用地规模控制,避免规划盲目做大,在总量控制、挖掘存量的原则下,对特色小镇用地需求予以重点保证,鼓励运用增减挂钩、低效用地、低丘缓坡、宅基地入市等多种方式盘活存量。在适度增加产业用地、商业服务业供地的同时,严格控制住宅用地比例,防止特色小镇“房地产化”。

(五)加强交流培训,营造良好氛围。各地对特色小镇政策充满期待,希望获得更多支持的心态很普遍。建议组织专门面向西部的特色小镇精准政策解读,并定期组织经验交流会和现场会,在西部发掘适当典型。同时,要为西部一些具有良好基础和特色资源的小镇搭建推介平台,吸引更多企业关注西部特色小镇。