中华人民共和国国家发展和改革委员会

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把握节奏 积极稳妥推进中部地区特色小(城)镇建设

——江西省、湖南省特色小(城)镇建设调研报告

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所调研组

20175

受国家发改委规划司委托,国土开发与地区经济研究所调研组赴江西进贤县文港镇、贵溪市上清镇、婺源县江湾镇,湖南醴陵市陶瓷小镇、浏阳市大瑶镇5个小(城)镇进行调研。这些小(城)镇以建制镇为主要形式,基本处于城镇的初中期发展阶段,依托自然、历史人文资源和传统加工业形成了特色产业基础,在一定程度上代表了中部地区特色小(城)镇建设情况。主要情况如下。

一、主要做法

(一)省市制定支持特色小镇建设的工作方案,实化细化推进机制和政策措施。省、市地方政府制定了实施方案,如江西省制定了《江西省特色小镇建设工作方案》,江西省鹰潭市、湖南株洲市制定了本市特色小城镇建设实施方案,从组织实施、资金保障、土地利用、评估监督等方面,实化细化特色小镇建设的推进机制和政策措施。

(二)依托产业突出特色,基本实现了特色产业立镇。5个特色小(城)镇基本都形成了特色产业支撑发展的良好局面,文港镇一支笔走向全国,上清镇道文化辐射中外,江湾镇民俗民居美誉天下,陶瓷小镇釉下五彩蜚声全球,大瑶镇花炮制造历久弥新。在此基础上出现了一二三产业融合发展、制造业向服务业延伸的良好态势。如江湾镇发展花卉种植观赏,以旅游业带动农业转型;醴陵陶瓷小镇以传统釉下五彩产业为依托,大力发展互联网+陶瓷、陶瓷文化创意、工业旅游、会展商贸等。

(三)城镇发展建设中努力引入市场机制,激发市场主体活力和企业家创造力。5个特色小(城)镇除了利用国家专项建设基金、省和地级市层面转移支付或以奖代补资金、上级财政返还的土地出让金等资金外,还在拓展资金来源渠道、吸引多方力量参与城镇产业发展等方面进行了探索。一是与地级市或县级政府的城镇建设投资公司合作。上级政府城建投资公司发行的企业债券中部分用于小(城)镇建设,上清镇采用了这一模式。组建由上级政府城建公司控股的、主要用于小(城)镇建设的融资平台公司,大瑶镇正在探索这一方式。与上级政府有关投资公司合作设立产业发展基金,上清镇正在推进这一方式,二是与地级市层面的国有旅游开发企业合作,发展文化旅游产业,如上饶市旅游开发公司正准备积极参与龙虎山景区开发,三是依托民营企业促进产业开发,这在多数小(城)镇表现较为明显。如江湾镇民俗民居旅游景区开发建设主体就是民营企业,醴陵陶瓷小镇引进湖南华联瓷业等173家企业,共同推进陶瓷小镇发展,四是采取PPP模式。例如,上清镇龙虎山景点建设中采用了BOT方式,陶瓷小镇拟以醴陵经开区高新集团为主出资与社会资本合作方组建公司,采用DBOT模式推动陶子湖片区凤凰山城市中心公园项目建设。

(四)带动农民致富,以城带乡的作用初步显现。文港镇、上清镇、江湾镇3个特色小城镇依托特色产业基础,提高农民富裕程度,20163个镇农民人均纯收入分别达到1.79万元、1.46万元、1.80万元,高于江西省1.21万元的平均水平。上清镇通过上清古街环境综合整治,既改善了城镇居民生活条件,也提高了周边店铺经商收入。江湾镇在篁岭景区开发中,采用“公司+农户”形式,通过农民承包地的流转和规模开发,打造了独特的梯田四季花谷风光,农户既可在景区租赁的田地里收取租金并享有农作物保护价包购等红利,还能以田地务工、景区务工、民俗旅游务工等形式实现就业、获取薪酬。

(五)加强创新,探索发展、治理和土地利用新模式。江湾镇篁岭民居旅游项目在古村保护、旅游发展、移民搬迁相结合上进行了探索,通过古村落产权收购、原村民搬迁安置方式,对古村落建筑及风貌体系进行规划、保护以及内涵挖掘、文化灌注,形成了特色鲜明的古村落乡村游模式。大瑶镇2013年以来在强镇扩权方面加大创新力度,目前为止共承接了96项县级管理权限,实现国税、地税和财政合署办公,并成立了大瑶镇综合行政执法局,推动635项行政执法权落地生效。此外,大瑶镇南山村进行了宅基地制度改革,在严格落实一户一宅、面积法定的前提下,将部分宅基地面向浏阳市全市符合申请条件的农村集体经济组织成员出售出租;南阳村推动集体经营性建设用地入市的改革,1宗集体经营性建设用地通过浏阳市国土资源网上交易系统公开挂牌出让。

二、存在的问题

调研发现各地在推进小(城)镇建设中,部分还存在贪大、求快、政府包揽过多等问题。

(一)培育中有求多现象。地方政府积极响应国家有关文件精神,加大特色小镇建设力度,但产生一些特色小(城)镇培育个数求多的现象,突出表现在小(城)镇培育数量层层加码。由于中部地区经济相对并不发达,对于一些基础较差的县(市)而言,重点是建设好县城,创建数量过多的特色小镇会使政策资源更加分散,也脱离了县域经济发展的实际需要。

(二)建设中有图快势头。图快表现在资源开发、城镇建设和产业培育方面,一些地方政府要求尽快见效。例如,某市要求每个镇狠抓招商引资,每年力争引进11000万元以上工业项目或500万元以上农业产业化项目,以加快小(城)镇产业发展。吸引社会各方面资金参与旅游资源开发和产业发展,对于小(城)镇发展固然十分必要和重要,但建设节奏过于“求快”,也难免导致项目缺乏充分论证以及建设质量不高等问题。

(三)成果分享中有村(居)民利益不足不均问题。小(城)镇建设应以提高村(居)民获得感为主要目的,但调研发现目前在这方面一些地方还缺乏有效的机制保障,这在旅游类小镇中更为突出。高品质旅游资源属于稀缺性资源,一些地方将这种资源转让给企业进行开发,且定位于高端客户市场,所产生的高收益如何反馈于当地百姓,尚缺乏相应机制设计。

三、政策建议

今后一段时期,需要积极有序、因地制宜地推进中部地区特色小(城)镇建设。

(一)把握特色小(城)镇的建设节奏。一是建议有关部门对不同地区、不同类型、不同发展阶段的特色小(城)镇建设加强分类指导。二是指导地方对层层放大特色小城镇建设数量的做法进行调整,科学安排建设时序和重点发展对象。三是指导各地在特色小(城)镇建设考核检查中,不要过于强调投资额和招商引资情况,而要突出以人为本理念的贯彻落实。

(二)明确特殊类型小城镇建设的管控条件。对于国家级自然保护区、国家森林公园、国家风景名胜区等范围内的小城镇,要严格特色小城镇建设要求,从功能、规划、产业、用地等关键环节提出管控标准,通过框定发展规模和游客容量、划定生态红线以及制定开发建设负面清单等,加强对生态环境资源的保护。

(三)进一步扩大融资渠道。一是在有条件的地区扩大地票交易、村民宅基地依法公开取得和自愿有偿退出、村集体经营性建设用地入市交易等改革试点,扩大农村集体建设用地出让收益的融资功能。二是考虑到镇政府人才、资金、政策等方面的瓶颈制约,可探索由县(市)政府就重点小城镇建设项目与社会资本开展PPP合作。

(四)探索(居)村民资源开发收益分享机制。中部地区文化旅游资源丰富,旅游类小镇是特色小城镇建设的重要内容,需要进一步探索解决资源开发收益分享不均的问题。应建立村(居)民以山田或资金入股的机制,保障当地村(居)民能够长期可持续从旅游资源开发中受益。