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依法确权 充分活权 逐步同权

浙江德清蹄疾步稳推进户籍制度改革

 

德清县是浙江省唯一的城乡体制改革试点县。为打破城乡二元结构,推动城乡一体发展,20126月,德清县在全省率先启动户籍制度改革,并以户籍制度改革为突破口,按照“保权留利、赋权增利”的思路不断完善农村产权制度,提升基本公共服务水平,推动农业转移人口市民化。2015年德清县城市化率达到65%,人均GDP达到9.13万元,城乡居民收入比1.71:1,以城乡统筹融合发展为特色的新型城镇化进程全面加快。

一、德清县基本情况

德清县位于浙江北部,处长三角腹地,是杭州都市经济圈的重要节点县,曾在全国首创“股票田”和科技创新“产学研”合作模式,先后被列为“多规合一”、农村集体经营性建设用地入市、新型城镇化综合试点等14项国家试点县和城乡体制改革、户籍制度改革等27项省级试点县。现辖8个镇、4个街道,户籍人口43.7万,常住人口50.1万,县域总面积936平方公里,其中建成区面积46.9平方公里。2015年实现生产总值392.7亿元,财政总收入66.6亿元,城镇居民人均可支配收入42662元,农村居民人均可支配收入24934元,先后12次进入全国百强县(市)行列,在2015全国中小城市综合实力百强县排行榜中列第41位。

二、主要做法

德清县坚持以“人的城镇化”为核心,以“农村利益可保留、城镇利益可享受”为基本原则,剥离依附在户口性质上的城乡福利待遇差别政策,深化农村产权制度改革,促进城乡要素平等交换、自由流动,有序推进农业转移人口市民化,全力确保农村居民“进得来、安得下、融得进”,加快新型城镇化进程,促进城乡一体发展。

(一)以迁徙自由为目标,破除农村居民进城落户政策障碍。一是统一城乡户口登记制度,取消农业户口、非农业户口以及由此派生的自理口粮户口、蓝印户口等各种户口性质划分,统一登记为“浙江居民户口”,打破城乡人口的身份差异标识,促进城乡人口身份平等。二是完善城乡户口迁移制度,根据产业发展和城镇人口集聚等需要,制定《德清县户口迁移暂行规定》,分类明确有合法稳定住所人员、引进人才等七类人员落户条件,基本实现农村居民进城镇落户“零门槛”。三是健全流动人口管理制度,制定《德清县新居民居住证申领及相关配套政策暂行规定》,对暂不具备落户条件或不愿落户新居民实施居住证制度,建立与社会贡献、技术职称等挂钩的新居民积分管理机制,结合当地公共资源承载能力,向新居民提供梯度供给教育、住房保障等优质公共服务。

(二)以依法确权为前提,解除农村居民进城落户心理顾虑。按照“先确权、再户改”的改革思路,对农村土地(林地)承包经营权、宅基地用益物权、集体资产股权、农田水利设施所有权等进行全面确权,进一步明晰农村产权关系,保障进城镇落户农村居民合法权益,彻底打消农民进城的后顾之忧。目前,全县共发放农村土地承包经营权证79793本、山林承包经营权证31737本;宅基地确权发证97913宗,农房测绘81882户;全县160个村(居)经济合作社共核实村集体总资产18.32亿元、净资产7.2亿元,确定股东30.01万人,发放股权证书9.07万本;农田水利设施确权颁证2274本,实现县域全覆盖。

(三)以充分活权为关键,推动农村生产方式转变。建立县、镇(街道)、村、农户四级联动的农村综合产权流转交易平台,制定农村综合产权流转交易管理办法等政策19项,实行交易规则、鉴证程序、服务标准等“六统一”的管理模式,推动农村土地、山林、水域等资源要素的高效顺畅流转,促进农业规模经营,提高农业现代化水平。目前平台交易农村产权品种已达10类,入场交易农户4.8万户。发展美丽经济,盘活旧农房、旧厂房等农村闲置资产,培育了以裸心谷等“洋家乐”为代表的350多家中高端低碳民宿新业态,让农村居民成为新型生产、创业的主体。结合省金融创新示范县建设,共推出农村综合产权抵押贷款产品19项,发放了全国第一单集体经营性建设用地使用权抵押贷款,累计发放农村综合产权抵押贷款8.73亿元,惠及3005户农户创业致富。                

(四)以逐步同权为核心,消除城乡福利待遇差异。坚持“就高不就低”的原则,每年新增财政投入约3000万元,对附着在城乡户籍性质背后的33项差异政策中的32项实行城乡并轨,并明确今后出台政策将不再与户籍性质挂钩。推动基本公共服务向新居民延伸,以居住证制度为载体,提供分级、分层次的社会保障和公共服务等待遇,共涉及13大类43项,进一步解决新居民在医疗卫生、子女教育、劳动就业等方面的实际困难。以“多规合一”试点为契机,推动城乡规划建设“一盘棋”,全面实施城乡供水、供气、公交、垃圾和污水处理“五个一体化”工程,补齐农村基础设施建设和管理运行短板,在全国率先实施“一把扫帚扫到底”模式,城乡垃圾收集覆盖率和生活垃圾无害处理率均达到100%,“一根管子接到底”的农村生活污水治理模式实现全县农户全覆盖,在首次农村人居环境普查评价中位居全国第一。

三、主要成效

德清县户籍制度改革于20126月启动,2013年正式实施。2013年至2015年,三年合计落户2864人,其中本地农业转移人口落户总数1489人,外地人口落户总数1375人。

(一)提升了人民群众获得感。通过拉平差别,“赋权增利”,德清基本消除了城乡户籍待遇差异,城乡居民公平享有教育、就业、社保、医疗、住房等各项公共服务权益,全面(删除)提升了农村居民公平感和幸福感,促进了社会和谐。户籍制度改革后,“城居医保”与“新农合”并轨,参保的农村居民缴费没有增加,但报销额度却提高了58个百分点。20153月,下渚湖街道(原三合乡)一村民被车撞身亡,按照城乡拉平后的户籍制度改革新政,赔偿总额48.6万元,如果参照改革之前的农村户口标准,则要少20多万元。

(二)盘活了农村资源要素价值。通过户籍制度改革全面确权,让农村居民成为拥有完整产权的市场主体,推动了农村产权交易,提高了城乡要素的配置效率,有效激活了农村“沉睡”资产。德清县农村综合产权流转交易中心,从20146月起至20166月底,已经实现农村产权交易1041笔,金额2.12亿元。如新市镇士林一集体渔塘使用权通过交易中心公开发包,租金从原来5.6万元提高到30万元;洛舍镇砂村村集体经营性建设用地使用权全省首宗公开拍卖达到每亩每年1.44万元。

(三)促进了农业转移人口市民化。户籍制度改革彻底消除了农村居民进城镇落户、创业以及从事第二、第三产业的后顾之忧,实现了农村居民可以“带权进城”,从体制机制上进一步破除了农村居民与第一产业的束缚关系,促进了农村居民生产生活方式的转变,拓宽了农村居民就业增收渠道。目前,全县农村土地流转面积21.94万亩,流转平均价格达到1000元每亩每年,最高为2000元每亩每年,全县农地流转率达到76%,近1.5万农村居民摆脱土地束缚转产就业。

四、下一步需要探索的问题

德清县户籍制度改革已统一了城乡户籍待遇差异政策33项的32项,剩下的最后一项“社会养老服务”,预计2016年底也将实现并轨。德清县实施户籍制度改革来,相关政策衔接顺畅,社会面反响良好,但个别问题还需要进一步进行探索:一是户籍制度改革中,对农村承包土地经营权的确权,德清县采取的做法是“生不增、死不减、可继承”,但第二轮土地承包权2028年到期后怎么办,由于目前国家还没有明确的法律规定,需要进一步探索实践。二是德清是试点,赋予了农村居民与城镇居民相同的户籍政策待遇,同部分未实施户改的地区存在一些差异,如何处置诸如德清农村居民发生跨地区交通事故等涉及户籍待遇认定的事项,需要进一步探索研究。浙江省德清县)