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重庆市开展政府和社会资本合作的主要做法及经验

  在城市基础设施投资运营等领域大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式,是加强地方政府性债务管理、提升公共产品和服务供给效率、拓宽社会资本投资渠道、增强经济增长内生动力的重要举措。近年来,PPP呈现项目启动多、资金落地少、政府部门热、民间资本冷等特征。在新旧投融资动力机制切换的背景下,PPP模式能否走出一条以有效投资带动持续增长的新路子,事关城镇化与国民经济方方面面。2014年以来,重庆市坚持“风险共担、收益共享、交易公平、诚信守约、防止暴利”的基本原则,积极引导和鼓励社会资本参与交通基础设施、公共服务等六大领域相关项目建设,促进了投资的平稳较快增长、合理消减了政府债务、推动了混合所有制的发展,同时通过深化分工合作转变了政府职能。

  一、主要做法

  2014年以来,重庆市政府连续3年以市政府的名义召开PPP合作项目签约会,累积签约项目73个,总投资3900多亿元。其中,已开始实施的项目24个,总投资1611亿元。已确定社会投资人及正在进行投资人招标的项目总投资约1000亿元。

  (一)政府以小地块作价入股,吸引社会资本共同建设和管理城市公共停车场。近年来,重庆市汽车保有量以每年30%的速度增长,车位数却仅增长15%。截至20158月,主城区汽车保有量107万辆,而已完善备案登记手续的公共停车场有4407个,停车位只有88.49万个,缺口仍在不断扩大。主城区内公共停车场严重短缺,停车设施供给不足,占道停车现象日益蔓延,城市道路通行效率不断降低。为增加停车位供给,重庆市在主城区规划公共停车场地块共1003处,占地约731.6公顷,其中渝北区两路农贸市场的公共停车楼项目是引入社会资本参与建设的典型。此项目占地905平方米(车库占地499平方米),计划总投资4746万元,拟建智能化圆形钢结构双塔立体停车楼,地上地下共20层,共设车位296个。民营企业(深圳中科利亨车库设备有限公司)作为项目投资方,与重庆空港新城开发建设有限公司联合组建项目公司,前者出资建设占股90%,后者以土地作价入股的形式占股10%。项目公司获得30年特许经营权,其回报由三部分组成,即停车收入、外立面广告(车库库体300平方米LED广告屏)和附属商业设施经营(汽车美容等)。

  (二)以“影子通行费”补贴大型桥隧项目建设。重庆地形以丘陵和山地为主,主城区涵盖“两江四岸”,城市交通基础设施的桥隧比高、工程复杂、投资量大。曾家岩大桥项目由重庆市政府授权重庆市城市建设投资(集团)有限公司(以下简称“城投集团”)实施,通过公开招标确定社会投资人为招商局重庆交通科研设计院有限公司(以下简称“交科院”)。项目总投资32.78亿元,其中项目资本金40%(约13.1亿元),其余部分通过银行贷款解决。城投集团与交科院分别出资1.311亿元和11.799亿元(比例为1:9),联合组建项目公司(以下简称“曾家岩公司”),负责项目投融资、设计、建设、运营、维护及移交等工作。项目收益由两部分组成,一是“影子通行费”,由政府按交通流量大小定期向交科院支付使用费。具体标准如下:招标限价为每辆9元,对应往返流量基准区间为10.1万辆—11.7万辆;通行量大于11.7万辆小于14万辆时,超出部分下调到每辆3.4元;超出14万辆部分则不再支付通行费;不足10.1万辆时,与10.1万辆差额部分每辆补贴8.4元。二是项目区域内经政府部门批准的广告经营权和管廊经营租赁权,这部分收入由交科院和城投集团按9:1分成。

  (三)充分发挥本地国有企业的技术优势参与城市垃圾处理。作为重工业城市,重庆本地的国企积累了相当丰富的技术资源,这些资源通过一定的转化方式,可用于支撑市政基础设施建设运营。重庆三峰环境产业集团有限公司(以下简称“三峰环境”,重庆本地国企)最初引入德国马丁公司的炉排炉和烟气净化全套技术,经过4年时间实现全套设备和技术国产化,使之适应国内垃圾“燃值低、水分高、粉尘多”的特点;此后,该公司又与全球最大的垃圾焚烧发电运营商美国卡万塔公司合资,系统引进并吸收其运营管理理念和操作方法,垃圾处理能力和管理效率得到大幅提升。三峰环境曾参与主编3项行业核心国家标准、参编8项行业国家标准,目前已成为该行业国内顶级、国际一流的全产业链运营商。为更好地发挥优秀国有企业的作用,重庆市政府采取BOT特许经营的方式,委托三峰环境控股的同兴垃圾处理有限公司作为项目主体,负责投资建设和运营管理城市垃圾焚烧发电厂,特许经营期为25年。公司收益主要由三部分组成,即垃圾处理费、售电收入以及增值税退税收入。每天处理垃圾1200吨左右,政府按每吨60元的价格支付处理费,每年3000万左右;售电收入目前为每度电0.65元,每年收入约为1.7亿元。

  (四)合理界定财务投资人的收益约束。钓鱼嘴半岛是重庆市政府规划的重点开发地区,计划通过35年完成土地整治,总投资额约65.9亿元。该项目通过招标方式确定民生加银资产管理有限公司(简称“民生加银”)为社会投资人,与重庆地产集团下属子公司共同组建项目公司,民生加银投资比例不低于80%53亿元)。地产集团与项目公司签订委托整治土地合同,约定由项目公司垫资整治土地,在熟地“招拍挂”成交后结算,并以中标年化收益率(8.24%)加上其他必要费用确定项目公司收取的代理费用。由于该项目属于地产集团的存量项目,前期有重庆地产集团下属的子公司投入约20亿元进行土地整治,新的项目公司成立之后,首先需要归还地产集团20亿元前期投入资金。此后,根据土地整治工作的进度,相关地块出让并扣除成本之后,逐次拨付资金给民生加银作为股权投资回报。为防止土地增值收益流失以及由此带来的寻租腐败现象,重庆市政府明确规定,土地整治开发领域的投资人按约享受有限收益(通常是固定收益),不分享土地出让增值收益。

  二、取得成效

  (一)促进了投资的平稳较快增长。2014年以来,重庆市PPP项目累计完成投资1611亿元,占同期基础设施投资(9869亿元)的16.3%,占同期固定资产投资(35793亿元)的4.5%2015年,重庆市固定资产投资完成1.55万亿元,同比增长17.1%。其中作为PPP改革主推领域的基础设施投资增长28.6%,基础设施投资中企业自筹资金增长19.5%2016年上半年,重庆市固定资产投资7089亿元、增长12.5%,基础设施投资增长31.9%,基础设施投资中企业自筹资金增长17.7%。值得注意的是,上半年全市民间投资3619.74亿元,增长9.5 %,占全部投资的比重为51.1%,创重庆直辖以来最高水平。这反映出通过深入推进PPP改革,社会资本活力得到激发和释放,冲抵了房地产投资放缓影响,有力保证了全市固定资产投资、重大建设项目建设进度不减,为加快新型城镇化建设、增强基础设施承载力、促进重要城市片区提档升级发挥了重要作用。

  (二)合理消减了政府债务。在传统的城市开发运营模式下,基础设施投资压力大、主体单一,对政府债务控制带来更大压力和挑战。通过推行PPP,直接或间接化解了一批原计划由政府及投资集团承担的债务,特别是市政基础设施、土地整治储备等领域。这就确保了在重大项目持续推进、投资不断扩大的背景下,全市政府性债务总量不增加、结构更优化、负债率和债务率“双降”。截至2014年底,重庆市政府性债务余额减少了1446亿元,债务率下降至77%,显著低于全国86%的平均水平。目前,重庆市政府总债务率稳定在75%左右,债务风险得到很好的控制。

  (三)推动了混合所有制的发展。PPP改革实现了国资、民资、外资的有机结合、相互融合,改善了各类企业的产权结构,为国有企业向资本运营公司过渡和转变提供了有利途径,同步提升企业在资本运作、项目管理、企业经营等方面的综合实力。同时,通过PPP改革,促使国有企业主动走向市场,借助其信用好、资金足、实力强等优势,在社会资本对商业模式、交易结构、信用架构还看不清、摸不准的时候,创新模式、完善机制,为社会资本参与合作提供了示范,引领PPP合作取得新的突破。重庆市本地的三峰环境、水务集团等一批优秀国企凭借过硬的技术和运营能力,不仅在本地市场提供优质产品和服务,而且走向全国甚至全世界。

  (四)通过深化分工转变了政府职能。PPP项目的推进,实质是在明确权属的基础上推动城市公共资源的有序、规范流转,引入社会资本意在通过市场竞争、深化分工与多种合约选择降低交易费用。此外,在加强监管的同时,地方政府能够将注意力和着力点从粗放式的城市扩张转向精细化的城市运营和治理,后者需要更为丰富的知识结构、更为纯熟的运营能力以及更具前瞻性的专业理念,因此需要长期培育。

  三、政策建议

  (一)通过风险救助及再商议条款等方式,加大对社会投资人合法权益的保护。如何保障社会资本在与政府合作中的合法权益,是PPP取得成功的关键所在。在当前相关政策法律尚未健全的情况下,社会资本(特别是民营资本)不敢轻易涉足PPP领域,一个重要的原因是担心政府不按合同约定付费、违反合同调价、违反非竞争性条款。政府违约之后,社会资本往往缺乏有效的法律救济渠道,合作风险随之大大提升。重庆市以“一事一议”的方式推进PPP,针对社会资本规避风险的需求,提出灵活的风险救助措施。比如,钓鱼嘴土地整治项目明确,土地出让之后15个工作日内必须把相关收益资金拨付给地产集团,然后转给民生加银。此外,当投资人认为由于政府行为导致项目收益不足时,可以发起再商议谈判申请,以此获得保护。

  (二)严格界定PPP的适用范围。重庆市政府坚持“有所为、有所不为”的基本原则,对适用于PPP的领域和范围做出了严格的区分。重庆在测算好资源平衡、设计好交易结构、构建好信用保障的基础上,优先在高速公路、轨道交通、土地一级整治、公共停车场、非义务教育、非基本医疗卫生等商业模式清晰、现金流稳定、投入产出能平衡的公共基础设施和公共服务领域推进PPP投融资模式改革。对于普通公路、市政道路、市政管网等无现金流来源、无商业模式支撑、应由公共财政支出覆盖的领域,以及电力、物流等经营收益较好、市场化程度较高、可由市场主体自主竞争的领域,原则上不采用PPP模式。

  (三)以专业比较优势而不是产权属性挑选社会投资人。重庆市政府在推进PPP过程中,更加注重发挥各类主体的比较优势,着眼于提高资源配置效率,而不以参与合作方的产权属性作为主要考虑因素。比如,公共停车场案例中的深圳中科亨利、垃圾焚烧厂案例中的重庆三峰环境以及曾家岩大桥案例中的交科院,在其各自领域中都是全国一流的解决方案提供者;而钓鱼嘴案例中的地产集团则是土地整治方面的专业公司,其所需要的并不是引入另一家土地整治公司,而是纯粹的财务投资人。

  (四)鼓励发展PPP项目专项保险。当前,在人口集聚趋势较为明显的各大城市,基础设施与公共服务设施还有相当大的投资空间,这类项目建设和运营的周期较长、投资额度大,面临的不确定因素相对较多,经营风险也较高,有些不确定因素是目前的技术手段难以消除的,这就需要鼓励保险机构为PPP项目开发新的专项保险,解决各方对不确定性的担忧。

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