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温州市龙港镇深入推进新型城镇化综合试点积极探索新型设市模式

  苍南县龙港镇现辖17个社区、171个行政村、22个居民区,辖区面积172平方公里,户籍人口37.3万、常住人口44.4万。建成区面积19平方公里,常住人口25.9万,城镇化率60.5%2015年,龙港镇实现生产总值226.9亿元,工业总产值407.8亿元,财政总收入23.2亿元,城镇常住居民人均可支配收入39780元,农村常住居民人均可支配收入19730元,经济实力位居温州市及浙江省各中心镇前列。龙港镇先后获得全国综合实力百强镇20强、浙江省最具吸引力小城市、两美浙江特色体验地等称号。

  20141229,龙港镇被列为国家新型城镇化综合试点地区,成为全国首批64个试点地区中仅有的两个镇级试点之一。龙港镇的试点任务是,以“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”为重点,通过3年左右时间的努力,探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式,为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

  一、试点工作进展

  一年多来,国家发展改革委、民政部等有关部委领导和浙江省委、省政府主要负责同志高度重视,多次作出指示批示,龙港镇按照综合试点工作的部署要求,积极推进各项工作。

  (一)精心编制试点工作方案。按照国家发展改革委等11部委批复文件要求,在国家和浙江省、温州市有关部门的指导和支持下,苍南县和龙港镇精心谋划、周密安排,组织编制了试点工作实施方案和行政管理体制改革方案。苍南县主要领导多次牵头召开会议,专题研究方案。温州市多次召开试点工作指导小组会议,对方案进行研究论证并不断修改完善。同时,委托温州大学、温州市委党校等机构,研究编制试点工作实施方案和行政管理体制、城市治理体系、市民化推进机制、投融资机制、农村产权制度、试点工作评估体系等6个子方案。

  (二)建立健全试点工作推进机制。一是强化组织领导。成立温州市指导小组和苍南县领导小组,加强对龙港试点工作的组织领导和统筹协调,连续两年将龙港试点工作列入全面深化改革年度重点项目。龙港镇也建立了相应的组织领导机构,具体负责试点工作的组织实施和协调运转,及时协调试点工作中遇到的各种问题,形成了统一领导、上下联动、齐抓共促的工作机制。二是落实工作责任。龙港镇对10大试点工作任务进行分解,建立了6个具体工作班子,并将其中的一项任务—行政管理体制改革,作为试点工作主要突破口。在20163月和4月分别成立龙港试点行政管理体制改革领导小组和龙港设市筹备工作领导小组,并建立了15个“大部门”筹建小组,每个筹建小组都有具体的职责要求和完成具体工作任务的时间节点。仅一个月来,召开试点行政管理体制改革领导小组会议4次,“大部门”筹建小组会议6次,专题研究会3次,切实加快了试点工作步伐。三是营造浓厚的试点氛围。20151月,苍南县委、县政府在龙港专门召开试点工作千人动员大会,20164月又召集全县所有职能部门召开龙港试点工作推进会,还在龙港召开老干部、社区、村居等多个层次的座谈会,进一步统一思想,凝聚人心。龙港镇还充分利用电视、网络、报纸、手机媒体等各种载体,跟进报道试点工作,并以“争当好市民,共推镇改市”主题教育实践活动为核心,营造了推进改革的浓厚舆论氛围。

  (三)积极争取上级支持。温州市、苍南县负责人多次到国家部委和浙江省有关部门汇报,听取指导意见,温州市决策咨询委员会成立龙港国家新型城镇化综合改革研究中心,有力促进了龙港试点工作。借助试点开展的有利契机,龙港将18个城市基础设施建设项目列为试点一期建设项目向中国农业发展银行申请贷款15亿元,通过定向融资募集资金5.5亿元用于农房集聚小区工程建设,谋划包装3个项目申报新型城镇化专项建设基金,积极争取省政府专项安排700亩用地指标用于基础设施建设。

  (四)着力推进改革措施落地

  1推行“大部门”制改革。龙港镇实有内设机构12个、事业单位11个,苍南县部门派驻龙港分局、站、所24个。苍南县将县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位,下放给龙港镇管理,并按照“党政机构合一”、职能相近部门合并和打破上下对口的原则,与龙港镇的内设机构及事业单位进行合并,组建114局共15个“大部门”机构,机构数从41个减为15个,编制完成“大部门”三定方案。计划在今年6月初,15个“大部门”进入实质运行阶段。

  2.赋予县级权限。一是下放事权。以“应放尽放”和可承接为前提,除城市总体规划、土地利用总体规划及需要全县平衡的交通规划建设的职能、建筑施工领域的质量安全监督等专业性很强的职能、乡镇一时难以承接的职能、非日常性的全年办件量非常少的职能仍由苍南县统筹外,其他的职能拟分批下放给龙港镇。第一批已下放的县级权限事项371项,正在对接下放的县级权限事项约700多项。二是改革人事权。除镇三套班子成员外,其他干部由龙港调整、任免、考核管理,没有下放到龙港的县部门派驻龙港单位负责人实行双重管理,人事任免需经龙港镇党委同意,其他干部纳入龙港日常管理和考核,龙港有人事调整建议权。三是扩大财权。上报省政府要求将龙港升格为县级财政管理单位,直接对省结算。财政体制到位前,根据财权与事权相匹配原则,按下放事权和人员状况,动态调整县财政对龙港支出的预算安排。

  3.建立扁平化管理体制。在社会管理层面,按照扁平化管理要求,建立“市管社区”的体制,整合建立14个新型社区,将政府行政审批和公共服务通过电子网络平台延伸至社区,赋予社区相应的社会管理和公共服务职能,提高社区自我服务和治理的能力。同时,构建“多网合一、并网运行”的“一张网”基层治理网络,对原多头管理的公共安全、计划生育、综合治理等网格进行整合,全镇共划分552格,共有21大类的工作事项进入网格,每格实行定人、定责,变“基层一根针”为“基层一张网”。

  4.建立行政审批服务和综合行政执法平台。拟将200多项行政审批职能统一纳入行政审批服务中心,实行“一个门、一个窗、一个章”的“一站式”服务,能即办的都要实现即办,不能即办的也是一个窗口受理,后台通过综合协调机制进行运作,基本实现老百姓需要办的事情,到一个中心都能办得了,让老百姓少跑路。拟将300多项行政执法职能统一纳入城市管理与综合行政执法局,利用正在建设的智慧平台,提高行政执法效率。

  5.调整优化人员编制结构。龙港的改革以不增加现有管理人员为前提,通过优化人员结构,提高行政效能,达到事权扩大而编制不增加的目的。龙港的户籍人口是温州市洞头区的两倍,与温州市的泰顺、文成两县相当,经济总量比这三个区(县)的总和还要多。泰顺县现有行政事业人员约8200多人,文成县现有行政事业人员约7200多人,龙港“大部门”制改革后,实有行政事业人员不到1000人,加上未下放的县派驻部门及教育和卫生系统在编人员约3200人,总计不到4200人。

  二、下一步工作安排

  (一)持续推进行政管理体制改革。苍南县赋予龙港县级行政审批、行政执法主体资格;按照属地管理原则,强化龙港人事管理权;完善行政执法和行政审批服务平台,调整优化人员结构和编制,5月底前完成“大部门”和社区的职能梳理和筹建工作,6月初挂牌并进入实质性运转。

  (二)建立完善城市治理体系。通过制定权力清单、责任清单、向社会组织转移职能清单和政府购买公共服务事项清单,确保权力公开、透明运行。完善“一张网”社会治理网络。将所有单位及人员纳入网格,建立工作标准,明确职责边界。

  (三)推进智慧城市建设。利用信息化平台,提高城市管理、行政执法、行政服务、平安建设等信息资源共享水平,推进政府服务和管理事项通过信息平台逐步向社区延伸,不断满足居民就地就近服务需求。

  (四)推进财政体制改革。实行县级财政管理体制,龙港升格为县级财政管理单位,财政直接对省结算。建立独立财政管理框架,健全完善财政预决算制度,全面推行绩效预算,从制度上强化行政成本控制,切实提高行政效能。

  (五)深化人事制度改革。加强干部队伍建设和管理,形成“能上能下”的选人用人机制,建设一支能够胜任新型城镇化综合试点工作的高素质干部队伍。

  (六)深化多元化投融资体制改革。探索建立“财政资金为支撑、国有企业为平台、社会资金参与”的多层次、多元化、多渠道投融资体制,通过政府和社会资本合作(PPP)等模式,鼓励企业进入公用事业特许经营领域,参与民生项目建设、城镇化项目建设。

  (七)建立完善农业转移人口市民化推进机制。深化户籍制度改革,统一户籍管理,制定可操作的农业转移人口落户标准和公共服务政策。全面实行居住证制度,强化居住证的服务保障功能,建立健全与居住年限等条件相挂钩的教育、医疗等基本公共服务提供机制。

  (八)深化农村产权制度改革。探索农民土地承包经营权、农户宅基地用益物权、农村集体资产股份权“三权”改革,构建归属清晰、责权明确、保护严格和流转顺畅的现代产权制度,完善市场化配置资源机制,增强“三农”发展活力,切实保障农民权益。

  三、有关建议

  (一)加强对试点地区工作指导。县级权限下放后,因龙港仍属于镇级单位,不具备相应的行政主体资格,不能承担相应的法律后果。为使改革顺利进行,需要对现行法规进行突破,赋予龙港县级行政主体资格。建议国家有关部门帮助指导试点镇尽快解决县级权限下放后涉及的行政主体资格等相关法律问题。

  (二)加快出台设市标准和程序。国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出,完善设市标准和市辖区设置标准,将具备条件的县和特大镇有序设置为市。浙江省从2010年底开始的小城市培育试点,已进行了6年,虽然取得了较大的成效,但因为设市的标准和程序不明确,小城市建设的试点目标并未实现。建议民政部等有关部门尽快出台设市标准和程序,加强对龙港设市问题的指导,加快推进特大镇设市工作。

  (三)强化对试点的政策支持。推动新型城镇化综合试点,离不开相关配套政策的支持,如县镇两级财政体制调整后的财政转移支付、按县级给予用地计划单列、农业转移人口用地挂钩政策等。建议国家有关部委和省级政府尽快出台相关配套政策,建立政策支持“直通车”制度和政策落地“绿色通道”,督促相关政策在试点地区落地。

  (四)为改革创造宽松包容的环境。建议有关部委和省级部门加强顶层设计,让试点少走弯路,支持试点地区发挥首创精神,给予试点足够的空间,允许边试边完善,创造有利于试点改革的氛围和环境。