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广东省东莞市推进农业转移人口市民化的典型做法  

   2015年,东莞全市常住人口825.41万人,其中户籍人口195.01万人,非户籍人口630.4万人,非户籍人口占常住人口的比重达到76.4%,是典型的“人口倒挂”地区。近年来,东莞市加快户籍制度改革,不断优化外来人口落户制度,完善基本公共服务均等化供给体系,有效促进了农业转移人口市民化。

  一、主要做法

  (一)强化农业转移人口落户城镇的制度设计。近年来,东莞市先后出台《关于全面推进新型城镇化发展的意见》《关于推进农业转移人口市民化的实施意见(试行)》等政策文件。特别是围绕农业转移人口的入户问题,积极探索完善政策体系,拓宽农业转移人口落户城镇的通道。

  一是拓宽入户渠道2010年确立了“条件准入”和“积分管理”相结合的积分制入户模式,2014年对具有中级以上专业技术职务资格等十类人才实施条件准入的入户政策,2015年底修订出台《东莞市人才入户管理办法》《东莞市积分制人才入户实施细则》《东莞市企业自评人才入户实施细则》《东莞市条件准入类人才入户实施细则》的“1+3”人才入户政策,构建了“条件准入”+“积分入户”+“企业自评”三轨并行的入户通道。

  二是降低入户门槛。与广州、深圳等周边城市相比,东莞市降低了入户门槛。比如,没有年度入户名额限制;高级工、全日制本科学历无需积分可直接入户;积分入户积分项目更为丰富,社保、居住服务年限等项目分值更高;在欠发达镇街申请还给予引导加分。

  (二)完善基本公共服务均等化供给体系。近年来,东莞不断完善公共教育、社会保险、医疗卫生、住房保障、劳动就业等各项基本公共服务,逐步推进基本公共服务均等化。在东莞市提供的公共服务项目中,超过50%的项目实现不分户籍全覆盖。

  一是完善公共教育服务。第一,实施“积分入学”政策。20132015年,东莞提供给新莞人子女的积分制入学学位(含优惠政策)数分别为22497人、25119人和28331人。在公办学校就读的非莞籍学生与本地户籍学生一样,享受免费义务教育,不收借读费、择校费等费用。目前在公办学校就读的新莞人子女总数已达到17.56万,约占随迁子女全部的25%。第二,通过“购买学位”为随迁子女提供义务教育服务。面对公办学校教育资源不足的问题,东莞市探索通过“购买学位”的方式为满足“积分入学”条件的农业转移人口随迁子女提供义务教育服务。东莞规定,为政府提供购买学位的学校必须达到东莞市确定的标准化水平或以上的义务教育阶段民办学校,大大提高了教育资源供给的质量。东莞市2016年计划购买5600个学位,其中小学3600个,初中2000个,并力求在“十三五”期间每年增长20%。第三,大力发展和扶持民办学校。成立民办学校管理科,加强对民办教育的全面规范管理和指导;加大对民办学校的财政扶持,从2015年开始设立“民办教育专项基金”,市财政每年安排1.25亿元用于开展学前教育发展专项、民办中小学扶持专项、民办学校教师从教津贴专项等;鼓励民办学校规范办学,实施民办学校标准化建设补助和民办学校上等级补助,对办学质量好的学校予以奖励,2015年市财政给出奖励资金共1790万元。开展星级民校评选,被评为三星级以上的民办学校都能达到标准化学校以上。截至20158月底,全市民办普通中小学校共261所(含完全中学、十二年制学校的义务教育部分),其中标准化学校共223所,占比85.4%。第四,着力解决随迁子女就读高中难题。根据“量力而为,报考从宽,逐年安排,考录分开,择优录取”的工作原则,综合考虑子女就读年限、父母工作年限、持有居住证年限以及缴纳社保年限等情况,确定外来人口随迁子女参加普通高中的考试录取资格。2013年—2016年,东莞累计为进城务工人员子女分别提供公办普通高中学位8100个。

  二是完善社会保险服务。建立城乡一体基本医疗保险制度,实现城镇职工和城乡居民平等参保缴费,同等享受待遇,彻底打破医保的城乡二元分割。截至2015年末,全市参加社会基本医疗保险共601.92万人,其中非本市户籍418.59万人。健全城乡一体社会养老保险制度,从2010年起实行全市农保与职保统筹发展,依照职保的制度框架建立城乡一体社会养老保险制度,基本实现对包括外资企业、私营企业和个体工商户在内的单位及其职工以及本市户籍居民的全覆盖,截至2015年末,全市参加养老保险人数662.16万人,其中非本市户籍566.27万人。

  三是完善医疗卫生服务。推进基本公共卫生服务全覆盖,免费向所有户籍及非户籍人口提供1143项基本公共卫生服务项目。截至2015年,全市建立居民电子健康档案856万份,合格率91.59%。积极增加医疗资源,全市设置医疗机构2346所,市民步行15分钟可获得基本医疗和基本公共卫生服务,医疗卫生网点覆盖城乡。全面放开医疗机构设置审批,鼓励和引导社会资本举办医疗机构,全市社会办医疗机构1857所,占全市医疗机构总数79.16%

  四是完善住房保障服务。加大保障性住房建设力度,通过租赁补贴、租金核减、房屋修葺、实物配租等多种保障方式解决全市城乡低收入家庭的住房困难。将符合条件的外地大学本科及以上学历的新就业人员纳入公租房保障范围。放宽外来务工人员申请公租房门槛,将申请所需的工作年限由6年放宽到5年,将缴纳社保年限由连续6年放宽到累计5年。针对松山湖(生态园)等产业园区发展需要,2011年开始在园区内集中建设公租房。截至2015年,松山湖(生态园)累计开工建设11948套公租房,有力解决了在园区内就业外来务工人员的住房问题。

  五是完善就业培训服务。促进城乡居民就业创业服务一体化,对异地务工人员不设任何就业门槛,营造公平、良好的就业环境。探索在全市部分大中型企业(或工业园区)建设“幸福e站”,由企业(或工业园区)提供办公场地和服务专员,面向企业内部员工进行政策宣传、解释,协助员工办理人才入户、积分制入学、职业培训补贴等公共服务。实施技能型人才培养五年行动计划和新生代农民工职业技能培训计划,落实终身职业技能培训制度,完善劳动力技能晋升培训补贴政策,激励员工提升职业技能,提高就业质量和收入水平。

  (三)建立与新型城镇化相适应的机制保障。东莞市积极建立健全农业转移人口市民化成本分担机制、投融资机制和行政管理体制,切实为农业转移人口落户城镇提供支撑。

  一是建立健全成本分担机制。建立起以基本公共服务为基准的财政转移支付体系,将镇街核定基本公共服务刚性支出超过税收分成部分按不同档次由市财政分类全额进行补助,保证了镇街基本公共服务的投入。将多项基本公共服务逐步纳入市镇财政的补助范围,逐步承接原来由村(社区)负担的治安、环卫和行政经费,促进基本公共服务在全市各村(社区)的均等化分配。按镇街分档设定市镇分担比例,根据镇街不同发展水平设定不同的分担比例,有效统一了全市基本公共服务的保障水平。

  二是探索多元化可持续的城镇化投融资机制。出台了《关于建立多元化可持续的城镇化资金保障机制的意见》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》等政策。大力推动PPP项目建设,统筹镇街(园区)的35个项目纳入市PPP项目储备库,涉及投资总额212.11亿元。确定市轨道交通一号线等5个市重点项目作为市首批PPP试点项目。着手组建“东莞市基础设施和公共服务投资基金”,市财政出资50亿元,预计撬动150亿元社会资金投入市基础设施领域的重大项目。

  三是创新行政管理机制。创新管理模式,理顺权责关系,将市直部门(公安、国土部门除外)的派驻机构下放给属地中心镇管理,使其管理模式由以“条”管理为主向以“块”管理为主转变。推动事权下放,将市一级部门代为行使的县级事权及其他权限下放给各中心镇、市属园区行使,使各中心镇的经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。调整财管体制,扩大基层财权,以2015年为基期年,镇街(园区)参与分成税收增量部分,按比例分档返还。

  二、主要成效

  (一)人口结构逐渐优化。通过构建“1+3”政策体系,农业转移人口落户城镇的通道更为宽广,农业转移人口落户积极性大大增强。“十二五”期间,全市通过人才入户和积分入户政策入户(含随迁)共49484人。2015年新修订的落户政策实施以来,落户人数明显增加。201619月,全市通过人才入户和积分入户政策入户(含随迁)共33655人,比2015年全年的17865人增加近一倍。按照这个趋势,户籍人口比重将加快上升,人口学历结构、劳动力结构等也逐步得到优化。

  (二)外来人口归属感不断增强。随着教育、社保、医疗、就业、住房保障等公共服务体系均等化水平的提高,逐步建立基本公共服务“同城同待遇”批次清单,东莞的城市包容性提高,外来人口的归属感大为增强,外来人口在组织归属、政治参与、公共服务、文化认同和社会活动等方面已逐步融入东莞。目前,东莞异地务工人员中已分别有1人当选全国人大代表、省党代表和省人大代表,17人当选市党代表,5人担任市政协委员。

  (三)转型升级成效显著。通过加强就业创业服务,东莞农业转移人口劳动技能和收入水平不断提升,城镇就业能力不断增强,技能人才队伍日趋稳定,为东莞新兴产业发展、加快产业转型升级提供了有力支撑。近年来,东莞大力实施“机器换人”行动、智能制造示范工程,201619月,全市先进制造业、高技术制造业完成工业增加值分别增长16%18.6%,已经成为经济增长的主动力,新旧动能加快转换,新兴产业逐步挑起大梁,转型升级取得明显成效。

  (四)中小城市建设步伐加快。通过探索多元可持续的城镇化投融资机制,创新行政管理机制,推动事权下放,城市重大基础设施建设步伐加快,城市功能得到提升,行政效能大大提高,发展活力明显增强。比如,虎门镇、长安镇等结合中小城市综合改革试点工作,加快农业转移人口融入工程和产城融合工程,2015年,两镇GDP分别完成447亿元和400.5亿元,分列全市第一、二名,先后建成万达广场、万科中心等城市综合体,推进中国电子产业园、万科云城等产城融合重点项目建设,加快完善创新创业服务配套和生活功能配套设施建设,为推进农业转移人口市民化提供了有力支撑。